XVII. évfolyam |
2. szám |
2007. június |
Varga László
Beszerzés-politikai kihívások a védelem területén *
A szerző a rendszerváltást követő jelentősebb változásokra utalva részletesen foglalkozik a Varsói Szerződés megszűnésének, a NATO-hoz, a WEAG-hoz és az Európai Unióhoz való csatlakozás, valamint a nemzetközi feladatokban részvevő katonai szervezetek kiemelt prioritásainak a védelmi beszerzésekre gyakorolt hatásával. A belpolitikai és nemzetgazdasági változások közül kiemelten vizsgálja a haderő támadó jellegének átalakulását, az átszervezés folyamatát és a haderő létszámának csökkenését, a politikai döntéshozatali rendszere megváltozásának hatásait, valamint a védelmi beszerzési tevékenység tervezésének helyzetét.
A politikai és a gazdasági szféra rendszerváltozás óta tartó folyamatos változásai jelentős közvetlen és közvetett hatást gyakoroltak és gyakorolnak a hazai védelmi beszerzésekre. Ezeket a változásokat és hatásaikat csak összefüggéseikben, folyamatukban lehet vizsgálni. Bár azokat összefüggéseikből nem lehet kiragadni, számuk oly nagy, hogy ezen terjedelmi korlátok közé szorított írás nem vállalkozhat maradéktalan számbavételükre, csak egyes, szubjektív szempontok szerint kiemelt szegmensek vizsgálatára. Ezen írás célja tehát áttekinteni azokat a rendszerváltást követő legjelentősebb változásokat, amelyek komoly hatást gyakoroltak a védelmi beszerzésekre.
Külpolitikai változások
Magyarországnak a NATO-hoz, az EU-hoz és más nemzetközi szervezetekhez történő csatlakozása nagymértékben befolyásolta az ország politikai és gazdasági életét. A közbeszerzések és a védelmi beszerzések hazai szabályozását meghatározzák a nemzetközi szervezetek előírásai, kevés lehetőséget hagyva az önálló nemzeti szabályozásnak. Ez a tendencia a jövőben még jobban erősödni fog.
Az EU -hoz történő csatlakozás megteremtette az európai közösségi közbeszerzési joggal teljesen összeegyeztethető magyar szabályozást. A magyar közbeszerzés szabályozása egyben eleget tesz a Világkereskedelmi Szervezet (WTO1) Kormánybeszerzési Megállapodásában (GPA2) foglaltaknak is. E nemzetközi szerződéshez való csatlakozás az EU-hoz való csatlakozás feltétele volt. A GPA követelményei ugyanakkor a közösségi közbeszerzési irányelvekbe is beépültek, így az irányelvek szerinti jogharmonizáció egyben a GPA-hoz való csatlakozás feltételeinek megteremtését is jelentette.
Hasonló módon Magyarország, mint NATO- tag, kötelezettséget vállalt a szervezet szabályozóinak, közöttük a védelmi beszerzéseket érintő szabályozók elfogadására. Itt semmilyen lehetőség nem nyílik az önálló szabályozásra, és amennyiben részt kívánunk venni a NATO munkájában, annak reálfolyamataiban, többek között a közös beruházási és fejlesztési programokban, kizárólag a Szövetség által elfogadott szabályozó rendszer keretein belül járhatunk el.
A Varsói Szerződés megszűnésének következményei
Az 1990-es fordulat következményeként megszűnt a Varsói Szerződés (VSZ), ami a védelmi beszerzések vonatkozásában is jelentős változásokat eredményezett. A VSZ keretén belül a fegyverek és hadfelszerelések egységesítésére való törekvés stabil hazai beszerzési tervezési rendszert is eredményezett, amely a VSZ feloszlatásakor megszűnt. Ugyanakkor a magyar fegyveres erők meglévő hadfelszerelései, azok beszerzési forrásai adottak voltak, kielégítően működtek, és viszonylag olcsón biztosították a meglévő hadfelszerelések fenntartását. Az ország 1990 utáni gazdasági helyzete már nem tette lehetővé a haderő szükségleteinek megfelelő finanszírozást, viszont a Magyar Honvédség leépítésével nagymennyiségű felesleges eszköz és készlet képződött. A honvédelmi tárca pénzügyi forrásait a személyi állomány életkörülményei és ellátása színvonalának szinten tartására összpontosították. Az így kialakult helyzetben a technikai eszközök és fenntartási anyagaik beszerzése szinte teljesen megszűnt. A hadrendben maradt eszközöket a nagyszámú, többnyire öreg és elavult, feleslegessé vált haditechnikai eszközök közül válogatták ki, a fenntartáshoz szükséges tartalék alkatrészek biztosítása a meglévő készletek felélésével történt.
A haderő haditechnikai eszközparkjának időszerűvé váló felújításai elmaradtak. Ennek több oka volt, elsősorban az anyagi források hiánya említhető, másodsorban politikai okai voltak, illetve a szükséges koncepció hiánya akadályozta azt meg. A politikai elvárások a korábbi szövetséges tömbtől való teljes elszakadást ösztönözték. A váltást szorgalmazók szemében ez a meglévő, túlnyomórészt VSZ forrásból származó fegyverek, haditechnikai eszközök "nyugati" forrásból való leváltásában testesült meg. A meglévő, elavult haditechnikai eszközök korszerű, "nyugati" beszerzésből való leváltása azonban csak részben volt indokolt, amennyiben a NATO szövetségi rendszerébe belépve célszerűnek tűnt az ott honos - egyébként egyáltalán nem egységes - fegyverrendszerekhez illeszkedő eszközök rendszeresítése. Másrészt nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a többi, korábbi VSZ tagországnál is politikai rendszerváltás zajlott le, így a meglévő fegyverrendszerekkel szembeni politikai fenntartások nagyrészt okafogyottá váltak. Sőt, a NATO tagjai közé több korábbi VSZ tagországot is felvettek, melyeknél hozzánk hasonlóan "keleti" fegyverrendszerek voltak rendszeresítve, így az új szövetségi rendszeren belül egyáltalán nem volt rendhagyó a meglévő fegyverrendszer.
A korszerű "nyugati" haditechnika beszerzésének a koncepció hiányá n kívül is több akadálya volt, melyek önmagukban is lehetetlenné tették a szükséges, vagy óhajtott eszközváltásokat. Egyik ok az anyagi források teljes hiánya volt, amit súlyosbított az a tény, hogy a világpiacon a viszonylag korszerű - nem a csúcstechnológiát képviselő - haditechnikai eszközök beszerzési ára a korábbi, hadrendben lévő eszközök beszerzési árának 2-5-szöröse.
A kilencvenes évek elején a haditechnikai eszközöknek és alkatrészeiknek korábbi külföldi forrásokból való beszerzése szinte teljesen megszűnt. Ennek következtében lazultak, vagy teljesen megszűntek a kereskedelmi kapcsolatok, és újraélesztésük később is több nehézségbe ütközött. A közép- és kelet-európai országokban lezajló politikai változások súlyos gazdasági válsággal jártak együtt. A tulajdonviszonyok megváltozása, a politikai változással együtt járó vezetési, irányítási bizonytalanságok, a több helyütt kialakult zűrzavar és a korábbi politikai, katonai tömbökből adódó biztos hadiipari megrendelések elmaradása az ipar, közöttük a hadiipar részbeni leépüléséhez, illetve egyes helyeken annak teljes megszűnéséhez vezetett. A fenti körülmények az MH ellátásában nem kevés import-beszerzési problémát okoztak. A nehézségeket tovább növelte az új politikai helyzetből adódóan a hazai vezetésben kialakult bizonytalanság, amely további működési problémákhoz vezetett.
Csatlakozás a NATO-hoz és a WEAG-hoz
Magyarország csatlakozása a különböző nemzetközi szervezetekhez, különösen az EU-hoz, illetve a védelem területén a NATO-hoz és a Nyugat-európai Unióhoz (WEU3-hoz) a beszerzési tevékenység, ezen belül a védelmi beszerzések területén is számos változást vont maga után és kötelezettséget rótt Magyarországra.
A beszerzési tevékenységet érintően a honvédelmi tárca többek között részt vett a NATO Nemzeti Hadfelszerelési (Fegyverzeti) Igazgatók Értekezletének (CNAD)4 AC/313 - NATO Beszerzési Módszerek Csoportjában folyó munkában,5 a Nyugat-európai Fegyverzeti Csoport (WEAG)6 Nemzeti Hadfelszerelési (Fegyverzeti) Igazgatók (NAD)7 Panel III. tevékenységében, illetőleg ezen belül a beszerzéssel közvetlenül foglalkozó, a piaci és a termelői oldalakat reprezentáló EDEM8 (Európai Védelmi Hadfelszerelési Piac) és DTIB9 (Védelmi Műszaki és Ipari Bázis) albizottságok munkájában. Ezekben a nemzetközi bizottságokban, albizottságokban való részvétel fontos követelménye volt a résztvevő országok azonos szintű képviselete, valamint - az angol nyelv megfelelő ismeretén kívül - az adott ország beszerzési rendszerének, szabályozási rendszerének kellő ismerete, élő kapcsolattartás a hazai, a témában illetékes miniszteriális szervekkel. Ez a szint a fenti bizottságokban a minisztériumi szint, ennek megfelelően ezt a feladatot a miniszter képviseletében a HM Haditechnikai Fejlesztési és Beszerzési Főosztály (HM HFBF), illetve a főosztály keretén belül túlnyomórészt a közbeszerzési osztály látta el.
Az NATO Biztonsági Beruházási Program (NSIP10), keretében megvalósuló beruházások végrehajtására külön jogszabályok vonatkoznak. Az NSIP beszerzési feladatok szabályozása, megszervezése és lebonyolítása nem egyszerű feladat. A programok tervezésével, megvalósításuk megszervezésével, végrehajtásával, elszámolásával és fejezeti szintű ellenőrzésével kapcsolatos tevékenységeket szabályozni, felügyelni, illetve koordinálni és menedzselni kellett. Az NSIP-t érintő, ezen hazai feladatokat a HM védelemgazdasági helyettes államtitkár, illetve a HM BBBH végezte. A programok költségvetésének menedzselését, tervezését, finanszírozását, időszakos és végleges elszámolását, valamint a megvalósult programnak a NATO Infrastrukturális Bizottság (NIB) és a NATO Nemzetközi Számvevő Testülete (NSZT) részére történő átadását a HM BBBH - külön az NSIP keretében megvalósuló szövetségi biztonsági beruházások végrehajtására kijelölt szervezetek közötti együttműködés rendjéről szóló belső rendelkezés szerint - a programfelelőssel, a HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatallal (HM KPSZH), valamint a kijelölt szakági felelősökkel együttműködési megállapodás alapján végezte. A képességcsomagok kidolgozásának megfelelő fázisában a HM BBBH és a HM HFBF együttes javaslata alapján - a HM védelemgazdasági helyettes államtitkár egyetértésével - a honvédelmi miniszter a program megvalósításáért felelős programfelelőst jelölt ki. A programfelelős feladatainak ellátására HM szervezet, HM hivatal, HM háttérintézmény vagy MH szervezet jelölhető ki, vagy - a program jelentőségének, fontosságának függvényében - egyedi döntés alapján Nemzeti Programiroda hozható létre.
2000. évtől kezdődően új feladatként jelentkezett a NATO Fegyverzeti Információs Rendszerbe (NATO AIMS11) való bekapcsolódás. E feladat végzése során elsősorban a NATO védelmi tervezési és értékelési rendszerének részeként, a védelmi tervezési kér dőív (DPQ12) mellett bevezetésre került a hadfelszerelés tervezési kérdőív (APQ13) amelynek kitöltése az egykori HM Közbeszerzési Osztály feladata volt.
Magyarország teljes jogú WEAG tagságát a WEAG 2000. november 13-i értekezletén nyilvánították ki, ettől kezdve, mint tagok vettünk részt az egyes bizottságok munkájában. A tapasztalatok azt mutatták, hogy a WEAG bizottságokban való aktív részvétel kedvező hatást gyakorolt hazánk integrációs folyamataira.
A 19 WEAG ország védelmi minisztere a 2004. 11. 22-én tartotta utolsó ülését. Az ülésen a miniszterek - tekintettel az EDA létrehozására és az ügynökség feladatára, mely tartalmazza a WEAG legfontosabb elveit és gyakorlatait - elfogadták, hogy az európai fegyverzeti együttműködés a jövőben az EU-ba tevődik át. A döntésnek megfelelően a WEAG 2005. 05. 23-án megszűnt.
A NATO tagságból adódó aktuális követelmények
Az 1999-ben befejeződött stratégiai felülvizsgálat célja egy kisebb, de hatékonyabb, a kor követelményeinek megfelelő és egyben finanszírozható haderő kialakítása volt. A kor követelményeinek való megfelelésen elsősorban a NATO által összeállított igények és követelmények teljesítésére való alkalmasságot kell érteni. Magyarországot bevonták a washingtoni csúcsértekezleten elfogadott dokumentumok kidolgozásába, részt vett az ott született "védelmi képességek kezdeményezés" megfogalmazásában. Tehát amikor NATO-követelményekről beszélünk, akkor tudnunk kell, hogy olyan követelményekről van szó, amelyeknek egyik támasztója a Magyar Köztársaság, mint a NATO tagja.
Az MH számára az 1999-es washingtoni csúcstalálkozó alkalmával a NATO tagországok állam- és kormányfői által Washingtonban elfogadott Védelmi Képességek Kezdeményezés (DCI14) még fokozottabb kihívást jelentett, mint a régebbi NATO- tagországoknak, hiszen nekünk első lépcsőben el kell érnünk a tagországok most meglévő képességeinek átlagos szintjét. Csak a felzárkózást követően gondolhattunk a képességek olyan arányú fejlesztésére, amelyet a DCI célzott meg a Szövetség és tagjai számára.
Az elfogadott NATO-követelmények tömören úgy fogalmazhatók meg, hogy a korábbi feladatorientált haderőből egy képességorientált haderőt kell kialakítani, vagyis olyat, amely alkalmazkodni képes, mobil, fenntartható és rugalmas. E célok elérése érdekében meg kellett változtatni a honvédség struktúráját, szerkezetét, feladatait és alapvető haditechnikai felszereltségét. Mindezek alapvetően kihatottak a tárca beszerzésekkel kapcsolatos tevékenységére.
Csatlakozás az Európai Unióhoz
Az EU évek óta szorgalmazza a védelmi beszerzések liberalizációját. A 2004/18/EGK irányelv15 kimondja, hogy az irányelvet a védelem területén működő ajánlatkérő szervek beszerzéseire is alkalmazni kell. Mindezt a Római Szerződés 296. szakaszára figyelemmel kell megtenni, mely szerint egyik tagállam sem köteles olyan információt szolgáltatni, amelynek közlését ellentétesnek tartja alapvető biztonsági érdekekeivel; valamint a tagállamok megtehetik az alapvető biztonsági érdekeik védelme érdekében általuk szükségesnek tartott fegyverek, lőszerek és hadianyagok előállításával vagy kereskedelmével kapcsolatos intézkedéseket. Ezek az intézkedések azonban nem befolyásolhatják hátrányosan a közös piacon belüli versenyfeltételeket a nem kifejezetten katonai célokra szánt termékek tekintetében. Az Európai Bíróság értelmezése szerint a kivétel alkalmazása nem lehet automatikus, és a derogáció (átmeneti időszak) a védelmi szervezetek nem katonai célú beszerzéseinél nem alkalmazható.
Az európai méretű piac irányába történő fejlődés kulcsfontosságú szerepet tölt be az európai gazdasági ágazatok versenyképességének növelése, a honvédelemmel kapcsolatos források jobb elosztásának biztosítása és az EU katonai kapacitásfejlesztésének támogatása érdekében a közös biztonsági és védelmi politika keretében.
Ennek jegyében 2004. július 12-én az EU Miniszterek Tanácsa létrehozta az EDA-t abból a célból, hogy az támogassa a tagállamok törekvéseit az európai válságmenedzselésre irányuló védelmi képességeik javítása területén, valamint azért, hogy támogassa a Közös Európai Biztonsági és Védelmi Politika fenntartását és a jövőbeni fejlesztését.
A honvédelemért, a kutatásért, a beszerzésekért és a fegyverkezési kapacitásokért felelős EDA létrehozása még fontosabbá teszi ennek a piacnak a kialakítását. Az európai védelmi piac megvalósítása egy sor kiegészítő kezdeményezés megvalósítását feltételezi, amelyek között szerepel a honvédelmi felszerelések beszerzésével kapcsolatos megfelelő szabályozás kialakítása. A jelenleg nemzeti szinten elszigetelt honvédelmi piacok nagyobb nyitottsága lehetővé tenné, hogy valóban bővüljenek az üzleti lehetőségek az ágazat európai vállalatai számára, ami majd hozzájárul növekedésükhöz, és fokozza versenyképességüket.
A szervezet felállításának gondolata először az Európai Konvent Védelmi Munkacsoportjában merült fel. A WEAG-ban már évekkel ezelőtt megpróbálkoztak az Európai Fegyverzeti Ügynökség (EAA16) létrehozásával, de a csaknem három évig tartó munka végül - mindenekelőtt a "nagyok" tényleges támogatásának hiányában - zátonyra futott.
Az EAA-kísérlethez képest az a különbség, hogy az ügynökség - elsősorban brit-francia indíttatásra - nem csak fegyverzeti ügyekkel foglalkozik, hanem négy fő területet fog át, melyek a következők: képességfejlesztés, kutatás, beszerzés, fegyverzeti együttműködés.
Az eddigi tapasztalatok azt sugallják, hogy a 2004/18/EGK irányelvben, az Európai Bíróság állásfoglalásában, valamint a Zöld Könyvben megfogalmazott elvek feltartóztathatatlanul a nyitott európai védelmi piac megvalósulásához vezetnek, véleményem szerint azonban ez még évekig fog váratni magára.
2006. 12. 07-én az Európai Közösségek Bizottsága értelmező közleményt17 adott ki a Római Szerződés 296. cikkének a védelmi beszerzések területén történő alkalmazásáról. A közlemény gyakorlatilag nem adott semmi újat. Célja egyedül az volt, hogy megelőzze a Római Szerződés 296. cikkének esetleges hibás értelmezését és alkalmazását a védelmi beszerzések területén.
2005 novemberében fogadták el az EU-tagállamok védelmi miniszterei, és 2006. július 1-jén lépett életbe egy új EU-szabályozás, az úgynevezett magatartási kódex, amely a katonai beszerzések európai piacán az uniós tagok cégei számára az eddiginél nagyobb versenyzési lehetőséget teremtett. Magyarország először azért nem csatlakozott, mert a GKM véleménye szerint a védelmi beszerzésekkel kapcsolatos előzetes közzététel az EDA honlapján nagyobb lehetőséget ad a külföldi "erős" cégeknek, mint a magyar "hadiipari" vállalatoknak. Azzal, hogy ezekhez az információkhoz juttatjuk a nyugat-európai monstrumokat, elvesszük a magyar védelmi ipartól a kenyeret és halálra ítéljük a honi "hadicégeket". A magyar döntést később felülvizsgálták, melynek eredményeként 2007. 05. 14-én Brüsszelben dr. Szekeres Imre honvédelmi miniszter az Európai Védelmi Ügynökség miniszteri szintű tanácskozásán bejelentette Magyarország csatlakozását a magatartási kódexhez. A belépéssel egyik célunk az, hogy az offsettel kapcsolatos véleményünkkel keresztülhúzzuk a "nagyok" számításait, mert a magyar gazdaságnak kell az offset!
Magyarországon korábban sem létezett önálló hadiipar, de voltak és vannak ipari vállalatok, melyek a polgári célú termékek mellett hadiipari termékeket is gyártanak. Ezek a vállalatok 1990-ig állami tulajdonban voltak, azóta ezeket folyamatosan privatizálták, vagy megszűntették. A VSZ megszűnésével, ezzel összefüggésben az import visszaesésével, valamint csődök és felszámolások miatt a korábbi állapotokhoz képest szinte teljesen megszűnt a hadiipar. Maradékainak a jövő alapjaihoz való átmentése céljából a magyar gazdaságnak nagy szüksége van az offsetre.
Magyarország 2004. május 1-jén csatlakozott az EU-hoz, és ezzel kötelezte magát az uniós jogszabályok, közöttük a közbeszerzésekkel foglalkozó irányelvek átvételére. Ennek megfelelően a jogharmonizáció keretén belül új közbeszerzési törvény18 lépett életbe Magyarországon is. A törvény teljes mértékben átvette a közbeszerzéssel kapcsolatos hatályos uniós szabályozást, amely maga is gyökeres változás előtt áll.
A védelmi beszerzések vonatkozásában egy fontos részterületet szeretnék kiemelni. Már a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény hatálya sem terjedt ki azokra az államtitkot vagy szolgálati titkot érintő, illetőleg nemzetbiztonsági vagy honvédelmi érdekkel összefüggő beszerzésekre, amelyek vonatkozásában az Országgyűlés illetékes bizottsága a törvény alkalmazását kizáró előzetes döntést hozott,19 illetve felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben szabályozza a haditechnikai eszközök beszerzésére, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális gazdálkodása keretében végrehajtott beszerzésekre irányadó eljárási szabályokat.20 Az eredmény ismert, a haditechnikai eszközök beszerzésére vonatkozó eljárási szabályokról szóló Kormány rendelet 21 egyes részterületeken könnyítést jelentett a törvény szigorú előírásaihoz képest, de alapvetően a közbeszerzési törvény szabályait alkalmazta.
A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. új törvény ismét lehetőséget biztosított a védelmi beszerzések sajátosságainak érvényesítésére. A kivételek között22 előírja, hogy a törvény szerinti eljárást nem kell alkalmazni a védelem terén az ország alapvető biztonsági érdekeit érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk (fegyverek, lőszerek, hadianyagok) beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére. Ugyanakkor a törvény ismét felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben szabályozza a védelem terén alapvető biztonsági érdeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt áruk beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokat.23
Mindez összhangban van az Európai Közösséget létrehozó Párizsi Szerződés 296. cikkével, mellyel az uniós országok többsége él is. Ennek eredményeként látható, hogy az uniós országok hadseregei többnyire hazai gyártású haditechnikai eszközökkel vannak felszerelve.
A közbeszerzési törvény adta lehetőséget azonban ismét nem használták ki kellően. A megszületett Kormány rendelet24 lényegében azonos az elődjével, és alapvetően a közbeszerzési törvény előírásait teszi kötelezővé a védelmi beszerzések területére is.
A nemzetközi feladatokban részvevő katonai szervezetek kiemelt prioritása
A korábbiakban megvizsgált környezeti adottságok - különösen az előzőekben megállapított, a politika szerepének jelentős mérvű növekedése, a nemzeti jövedelemből a honvédelemre fordítható források rendkívüli korlátozottsága és a vállalt nemzetközi kötelezettségek - arra kényszerítik a honvédelmi tárcát, hogy prioritásokat határozzon meg a feladatok között, minek következtében a prioritásban nem elől szereplő feladatok esetében a finanszírozás tekintetében a maradék elv érvényesül.
Prioritást élveznek elsősorban a nemzetközi kötelezettségek teljesítésében érintett katonai szervezetek, mint például a NATO kötelékébe kijelölt alakulatok, a nemzetközi béketeremtő, békefenntartó feladatokban részvevő egységek (délszláv térség, Ciprus, Sínai-félsziget, majd újabb helyszínként Afganisztán, Irak), stb. A Megszilárdító Erő (Közös Orzés) (SFOR25), a Megvalósító Erő (Közös Törekvés) (IFOR26) és a Koszovói Haderő (KFOR27) kontingensben való részvétel komoly feladatot jelentett az MH-nak. Olyan alakulatokat kellett kiállítani, amelyek megfelelő szinten, megfelelő képességekkel, megfelelő felszereléssel képesek részt venni egy nemzetközi műveletben. A kihelyezett erők jól vizsgáztak, tevékenységüket elismerték és jelenleg is elismerik, de figyelembe kell venni, hogy milyen erőfeszítéseket igényel ezeknek az erőknek az összeállítása, felszerelése, folyamatos utánpótlása és technikai biztosítása.
A nemzetközi akciókban részt vevő katonai szervezetek nemzetközi elvárásoknak megfelelő felszerelése, kiképzése és fenntartása esetében nem lehet alkalmazni az MH-n belül az arányos finanszírozás elvét. Tehát a nemzetközi feladatokat ellátó kiemelt szervezeteket csak a többi rovására lehet megfelelően finanszírozni. Az Irakba utazó katonáknak csak a személyi felszerelése személyenként több mint egymillió forintba került. Egy magyar felderítőszázad, egy százfős különlegesen jól kiképzett alakulat bekerülése a NATO reagáló erőinek (NRF28) rendelkezésére álló alakulatai közé, mintegy 250 millió forint értékű éjjellátó készülékek, éjszakai harcászati eszközök, híradó berendezések beszerzését jelenti. Emellett fejleszteni kell a századot itthon kiszolgáló logisztikát is.29
Miközben a rendszerváltás óta a nemzetközi vállalások és az azokban érintett szervezetek száma folyamatosan nőtt, az MH létszáma folyamatosan csökkent. Így az MH-n belül növekszik a nemzetközi feladatokat ellátó, azaz a kiemelt finanszírozásban részesülő erők aránya. Ennek következtében a fennmaradó, a nemzetközi feladatokban közvetlenül nem érintett katonai szervezetekre jutó költségvetési támogatások elégtelensége miatt ezek a szervezetek a működőképesség határa alá kerülhetnek.
Mindezeknek a védelmi beszerzésekre gyakorolt hatása nem a szervezeti változások milyenségében rejlik. A védelmi beszerzések szempontjából majdnem közömbös, hogy milyen szervezetek, szervezeti elemek, milyen feladatokkal maradnak fenn vagy alakulnak ki. A világpiacon bármilyen harcfeladathoz szükséges haditechnikai felszerelés bármilyen mennyiségben viszonylag könnyen beszerezhető. A kialakult struktúra más vonatkozásban érinti a védelmi beszerzéseket.
Belpolitikai és nemzetgazdasági változások
A haderő támadó jellegének átalakulása
A rendszerváltást megelőzően a szövetségi rendszer doktrínájával összhangban az MN alapvető harcmódja a támadás volt. Ennek megfelelően alakították ki szervezeti felépítését és haditechnikai eszközparkját. Nagy számban álltak rendelkezésre a mozgékonyságot biztosító szállító eszközök, készletek, és olyan támadó harceszközök, mint a ballisztikus rakéták, harckocsik, harci helikopterek, stb. Ezek rendszerbe állítása, meghatározott rend szerinti rendszerben tartása és kivonása biztosította a védelmi beszerzés számára a szükséges tervszerűséget, mind az eszközök, eszközrendszerek, mind a tartalék alkatrészek, fenntartási anyagok vonatkozásában.
A hidegháborús fenyegetettség megszűnésével bekövetkezett változásokkal felszínre került új veszélyformák (etnikai, nacionalista, vallási alapú konfliktusok) és globális veszélyforrások (környezetszennyezés, terrorizmus, migráció, szervezett bűnözés, kábítószer-csempészet stb.) elterjedésével új kihívások jelentek meg a fegyveres erőkkel szemben. A fegyveres erőknek ezekkel az új veszélyekkel szemben történő alkalmazása a korábbi nagy méretű, szervezett fegyveres küzdelemhez képest új szervezetet, eszközöket, eljárásokat és módszereket követel.
Napjainkban előtérbe került a fegyveres erők nem háborús műveletekre - köztük a válságok megelőzésére és kezelésére, a különböző béke- és humanitárius műveletekre - való alkalmazása. Ugyanakkor egyre gyakrabban vonják be őket az olyan globális jellegű, a rendvédelmi szervek képességeit meghaladó veszélyek elhárítására szolgáló műveletekbe, mint a nemzetközi terrorizmus, kábítószer- és fegyvercsempészet, szervezett bűnözés és a tömeges méretű migráció megfékezése.
Kiemelt szerepet kap a nemzetközi elkötelezettségeknek való megfelelés. A védelmi felülvizsgálat is megemlíti, illetve a NATO prágai csúcstalálkozóján Magyarország vállalta, hogy tábori víztisztító, hajóhíd-építő, és katonai rendészeti képességekre specializálódik. Ennek eredményeképpen a védelmi felülvizsgálat célkitűzése szerint, miközben vidéki - szükség esetén harcoló - csapataink radikálisan megszűnnek, és fegyvernemek tűnnek el a magyar haderőből, felfejlesztjük a műszaki és vegyvédelmi csapatainkat. Az EU is önálló haderő felállítását tervezi, amelyben Magyarországnak ki kell vennie a részét. Mindezen feladatok részleteit még nem dolgozták ki, az azonban nyilvánvaló, hogy sem a régi támadó jelleg nem tartható fenn, sem a meglévő fegyverzet nem alkalmas az új feladatok ellátására.
Az MH-nál alkalmazott technika túlnyomórészt a VSZ időszakából "örökölt" évtizedes technika volt. A haderőreform szerint minden olyan eszközt - a légvédelemtől a nehéz tüzérségig mindent - ami ma korszerűtlen, sokba kerül a fenntartása és nem üzemképes, el kell vetnünk, és egy kis létszámú, de hatékony, gyorsreagálású és minden elemében modern haderőt kell kialakítani. Sok jelenleg még rendszerben lévő eszköz került kivonásra.
A meglévő régi, támadó jellegű fegyverrendszerek cseréje mindenképpen indokolt. Magyarországon - más, új fegyverrendszerek hiányában - részben még hadrendben tarthatók, de nemzetközi szinten már nemcsak követelmények vannak, hanem ellenőrzik is az azoknak való megfelelést. (Az utolsó nagyobb volumenű, jelentősebb haditechnikai beszerzés a nyolcvanas években történt, amikor légvédelmi rakétákat és más rakétaeszközöket szereztünk be.) Mint már korábban is említésre került, beszerzés-technikai szempontból közömbös, hogy milyen típusú fegyverrendszer kerül beszerzésre.
A folyamatos átszervezés és a haderő létszámának csökkenése
Az elmúlt tizenhárom év "látványos eredménye" az lett, hogy a Varsói Szerződés és a '70-es, '80-as évek doktrínáinak megfelelő tömeghadseregből egy más képességű "miniatűr" tömeghadsereg lett. Kezelhetetlenül megváltoztak a hadseregben az irányítás és végrehajtás, a rendfokozatok arányai. Ezekben az években a létszámcsökkentést nem követte sem a struktúra racionális és követelményszintű átalakítása, sem a különböző beosztási és rendfokozati arányok, előmeneteli rend átalakítása. Ugyanakkor a haderő elvesztette szellemi kapacitásainak jelentős részét. A '90-es évek első felének létszámleépítései során sok olyan középkorú tiszt, tiszthelyettes hagyta el a pályát, akik pótlása azóta sem megoldott. Az állományban a harmincas-negyvenes korosztályból egy teljes korosztálynyi hiány keletkezett, egy olyan korosztályból, akik normál viszonyok között már rendelkeznek kellő tapasztalatokkal és megfelelő felkészültséggel. De a gyakori átszervezések és létszámcsökkentések hatására a többi korosztályoknál is nagymértékű a szakemberek kiáramlása. A kialakult helyzet a beszerzést végrehajtó személyi állományt fokozottan érintette, ez a szakma ugyanis a polgári életben keresett és megbecsült, amely ösztönzően hatott a képzett és tapasztalt tisztek haderőből való kiválására.
A csökkenő létszámú beszerző szakemberekre aránytalanul nagy terheket ró a közel sem olyan mértékben csökkenő beszerzési feladatok elvégzése. Akkor, amikor a rendszeres létszámcsökkentések és átszervezések oda vezettek, hogy a vezető állomány már alig ismeri a meglévő katonai szervezeteket, és fordítva, a csapatoknál már alig tudják követni az irányító szervezetek változásait, különösen nagy szükség lenne a jól felkészült, gyakorlott szakemberekre.
A kilencvenes évek második felétől egyre kevésbé volt lehetőség és szellemi kapacitás a különböző átszervezések megfelelő előkészítésére és végrehajtására. Egymást követték az átszervezések, szervezeti elemeket szüntettek meg, újakat hoztak létre, néha az újakat pár év múlva megszüntették, illetve a megszűntetett szervezetet más formában újjászerveztek.
Az átszervezések már a nyolcvanas években elkezdődtek. A teljesség igénye nélkül elég, ha csak a haditechnikai ellátó központok (1983), és az MN FVT FCSF-ség (1984) létrehozását említem meg. A rendszerváltást követően ez a folyamat felgyorsult. A részletesebb elemzéstől eltekintve az átszervezési folyamat főbb állomásaiként az MH Parancsnokság és az MH ATFCSF-ség (1990), az MH Logisztikai Főcsoportfőnökség (MH LFCSF-ség) MH Gazdálkodási Hivatal (MH GH) létrehozását (1992) emelem ki.
Hogy az MH LFCSF-ség és az MH GH 1992. évi létrehozása mennyire volt átgondolt és sikeres, azt a következő évek eseményei jól érzékeltetik. 1997-ben megszűnt az MH LFCSF-ség, feladatai elvégzésére létrehozták az MH Logisztikai Főigazgatóságot (MH LFI) és a HVK Logisztikai Csoportfőnökséget. 2001-ben megszüntették az MH LFI-t, és létrehozták az MH Összhaderőnemi Logisztikai és Támogató Parancsnokságot (MH ÖLTP). 2003-ban megszüntették a HVK Logisztikai Csoportfőnökséget, funkcióit részben az MH ÖLTP vette át. Hasonló módon az MH GH-t 1995-ben HM Beszerzési Hivatal elnevezéssel HM háttérintézménnyé szervezték át. Létrehozták a HM Biztonsági Beruházási Főosztályt azzal a céllal, hogy koordinálja és menedzselje NATO NSIP hazai feladatait. Röviddel azután megszüntették a HM Biztonsági Beruházási Főosztályt, feladatai nagy részét a HM Beszerzési Hivatal vette át, melyet HM Biztonsági Beruházási és Beszerzési Hivatallá szerveztek át. Hasonló felsorolást lehetne készíteni a beszerzés HM szintű irányítását végző főosztály és osztály átszervezésekről és feladataik állandó változásairól.
Mindezek igazolják a Juhász Ferenc akkori honvédelmi miniszter megállapításait, miszerint " A lassan húsz éve húzódó folyamatos reformok, átszervezések az MH-nál olyan kudarcsorozatot idéztek elő, amelynek spiráljából nagyon nehéz, nemzeti közmegegyezés híján pedig lehetetlen kivezetni az államiság egyik kulcsintézményét, a hadsereget. A rendszerváltozás óta nem vagy csak nehezen tudtuk meghatározni az MH helyét, szerepét a társadalomban, szövetségesi rendszereinkben, kevés értelmes feladatot adunk katonáinknak, és nem tudjuk hasznosan felhasználni a költségvetésből kapott adófizetői forint százmilliárdokat." 30 A fentiek az MH beszerzéssel foglalkozó szervezeteire és tevékenységére hatványozottan igazak.
A politikai döntéshozatal rendszerének megváltozása
A rendszerváltozásnak komoly kihatása volt a hadfelszerelések fejlesztési, beszerzési rendszerének megváltozására. A külföldi fejlesztésű, Egyesített Fegyveres Erők (EFE) Főparancsnoksága által a Varsói Szerződés Tagállamai haderői rendszerébe ajánlott eszközök rendszeresítése megszűnt, helyette teljesen más, politikai szempontoktól sem mentes beszerzési gyakorlat lépett életbe. A politikai változások következtében ma más szövetségi rendszer más típusú eszközeit, eszközrendszereit, a korábbinál lényegesen magasabb beszerzési áron, lényegesen kisebb költségvetési lehetőségek mellett kellene biztosítani a katonai szervezetek részére.
A korábban taglalt tényezők mellett a politikai váltógazdaságnak is jelentős hatása volt a honvédelmi tárca beszerzési tevékenységére, rendszerének irányítására. A különböző politikai pártok által kinevezett, négyévenként, arányaiban az indokoltnál nagyobb mértékben változó tárcaszintű legfelsőbb vezetés az elmúlt tizenhét évben az azonos feltételrendszer miatt több pontban azonos jellemzőkkel rendelkezett. Minden kurzusnál meghatározó volt a politikai feladat, miszerint adott, elégtelen pénzügyi feltételek mellett, politikai botrányok nélkül kellett fenntartani a honvédelem adott szervezeteinek működését. Ez nem kis feladat volt az elmúlt tizenhat év során, és ma sem az.
A rendszerváltás óta az Országgyűlés által biztosított költségvetési források a meglévő honvédelmi szervezetek fenntartási igényeit csak részben elégítették ki. A fejlesztésre, technikai eszközök hadrafoghatóságának biztosítására szükséges összeget több mint egy évtizede már megközelítő pontossággal sem számolják ki. Nyitott kérdés, hogy a tárca mindenkori legfelső vezetése alulinformáltsága következtében valóban azt hiszi, hogy az évente biztosított költségvetési előirányzatokból csak 10-30% hiányzik a szükséges fejlesztés és fenntartás biztosításához, mint ahogyan azt rendszeresen kommunikálják, vagy tisztában van azzal, hogy ennél nagyságrendekkel nagyobb összegre volna szükség, és csak politikai okokból nem tárják a nyilvánosság elé a tényeket.
Ennek egyik következménye az, hogy politikai vezetőink lépést akarnak tartani a többi NATO tagállammal, ami nem szerencsés megoldás. Egy ország honvédelmi célra fordítható költségvetési értékének nagysága egyenlő az ország bruttó hazai nemzeti terméke (GDP31) értékének és az ebből honvédelmi célra fordítható arányának a szorzatával. A számok azt mutatják, hogy ez érték nagyobb mértékben függ az országok GDP-jétől, mint annak a honvédelmi célra fordítható arányától. A különböző országok többnyire hasonló mértékben, GDP-jük 2-6%-át fordítják védelmi célokra, míg a fejlettebb országok bruttó hazai összterméke többszöröse a közép-kelet európai országok bruttó hazai össztermékének. Belátható, hogy a fejlett gazdasággal rendelkező, és az új, fejlődő közép-kelet európai országokat egyaránt magába foglaló NATO-országok GDP-jének szórása lényegesen nagyobb, mint az egyes országoknak a GDP-jükből honvédelmi célra fordítható arányainak a szórása. A NATO-ban a fejlett gazdasággal rendelkező tagországok nemzeti jövedelme többszöröse a magyar nemzeti jövedelemnek. Így például a Magyarországgal hozzávetőlegesen hasonló nagyságrendű Hollandia nemzeti jövedelme körülbelül hétszerese a magyar nemzeti jövedelemnek. Belátható, hogy ennek megfelelően a Hollandia által védelemre fordítható összeg is többszöröse a Magyarország által védelemre fordítható összegnek, holott védelmi feladataink - legalábbis kategóriák szintjén - megközelítőleg azonosak. Ez az egyik oka annak, hogy Magyarország a védelmi célokra fordítható összeg aránytalanul nagy részét fordítja a nemzetközi kötelezettségek teljesítésére.
Visszatérve a kiinduló gondolatra - miszerint a vezetés elsődleges politikai feladata, hogy elégtelen pénzügyi feltételek mellett politikai botrányok nélkül irányítsa négy évig a honvédelemi tárcát -, létszámában a szükségeshez viszonyítva aránytalanul és indokolatlanul nagymértékben lecserélt vezetés az első hónapokban csak ismerkedik a helyi viszonyokkal. Jellemzően nem a szakmából jöttek, többnyire nem rendelkeznek részletes ismeretekkel, nem ismerik a tárca vezető szervezeteit, az alárendelt intézeteket és katonai szervezeteket, azok működését, kialakult belső rendjét, nem értik mi miért működik úgy, ahogy működik, mit miért kell tenni.
Mindezek következményeként két ellentétes, de egyaránt károsan ható szélsőséges vezetői magatartásforma figyelhető meg. Ezek merőben ellentétes voltuk ellenére egymással párhuzamosan, egyidőben, együttesen léteznek. Az egyik esetben a vezetés a szükséges ismeretek hiányában nem teszi meg a változások által megkövetelt szükséges intézkedéseket, nem hozza meg a szükséges döntéseket, vagy késlekedik azokkal. Ebből a különösen a kormányváltást megelőző évben megfigyelhető halogatásból felmérhetetlen károk keletkeznek.
A másik károsan ható szélsőséges magatartásforma az, amikor az új vezetés kellő ismeretek hiányában vág bele az új elképzelések végrehajtásába, ennek következményeként azt gondolja, hogy az előző politikai vezető garnitúra, illetve a regnáló katonai vezetés nem értenek a feladatukhoz, esetleg szándékosan akadályozzák az új koncepciók végrehajtását.
A beszerzési tevékenység tárcaszintű irányítását tovább nehezítette, hogy a gyakran változó államtitkár, helyettes államtitkár szintű vezetés nem tudott kellő ismereteket kialakítani az általa vezetett intézményrendszer tekintetében. Ennek következtében a különböző szervezetek, szervezeti elemek és személyek között fennálló érdekellentétek kezelését sem tudták minden esetben kellő körültekintéssel és következetességgel kezelni.
A védelmi beszerzési tevékenység tervezése
A védelmi beszerzési tevékenység tervezése a gyakorlatban rendkívül nagy hiányosságokkal küszködik. A rendszerváltás előtt működő beszerzés tervezési rendszer az igények és a lehetőségek közötti hatalmas szakadék okán elhalt. Helyette az éves költségvetés tervezésének alátámasztására - a központilag meghatározott pénzügyi lehetőség figyelembevételével - a felsőszintű gazdálkodó szervezetek és a csapatok megfelelő prioritásokat alkalmazva kitöltötték a rendelkezésre álló forrás kereteket a legégetőbb szükségletek kielégítésére irányuló beszerzések tervezésével.
A HM beszerzéseinek eljárási rendjéről szóló új HM utasítás32 az Éves Beszerzési Terv és az Előzetes Éves Beszerzési Terv bevezetésével ezt a helyzetet enyhíti. Ennek bevezetése és finomítása még hosszú időt vesz igénybe.
Nagyobb gondot okoz a beszerzési tevékenység tervezése során a folyamatosan változó környezet. A rendszerváltás óta fennálló alapvető probléma a megfelelő tervezhetőség kérdése. A beszerzési stratégia nem más, mint a fejlesztési stratégia tükörképe. Mivel a fejlesztési stratégia állandó jelleggel változik, a beszerzési stratégia is változik. Egy sűrűn változó fejlesztési stratégiához képtelenség beszerzési stratégiát rendelni. Többek között ez az oka annak, hogy a tárca gyakorlatilag nem rendelkezik beszerzési stratégiával.
2001-2013 közötti időszakban megvalósításra tervezett fontosabb haditechnikai fejlesztési programok tervezését jóformán még el sem kezdték, de már számos változáson ment keresztül.
* * *
Írásomat azzal kezdtem, hogy a politikai és a gazdasági szféra rendszerváltozás óta tartó folyamatos változásai, jelentős közvetlen és közvetett hatást gyakoroltak és gyakorolnak a hazai védelmi beszerzésekre, oly számosak, hogy ezen időkorlátok közé szorított anyag nem vállalkozhatott maradéktalan számbavételükre, csak egyes, szubjektív szempontok szerint kiemelt szegmensek vizsgálatára.
Nem kerülhetett megtárgyalásra számos olyan tényező, melyek ott élnek mindennapjaink védelmi beszerzéseiben, azok szerves részei, alkotó elemei. Így például, nem kerülhetett sor a tárca költségvetése által megszabott lehetőségek és hatásaik részletes tárgyalására, az 1998-1999. évi stratégiai felülvizsgálat, valamint a 2002-2003. évi új védelmi felülvizsgálat és következményeik beszerzésekre gyakorolt hatásainak elemzésére, a beszerzés (közbeszerzés, központosított közbeszerzés) hazai és honvédelmi szabályozásának jelenlegi helyzete, a katonai szervezetek, a honvédelmi tárca szabályozottságának, ezen belül a beszerzési tevékenység szabályozottságának védelmi beszerzés szempontjából történő elemzésére stb.
* A cikk az MHTT Védelemgazdasági és Logisztikai szakosztályainak közös rendezvényén elhangzott bevezető előadás szerkesztett változata. Az előadás és a hozzászólások megtalálhatók a
www.zmne.hu/mhtt/szakosztalyok/vedelemgazdasagi honlapon.1 WTO - World Trade Organisation
2 GPA - Government Procurement Agreement
3 WEU - Western European Union
4 CNAD (AC/259) - Conference of National Armaments Directors
5 A NATO különböző bizottságait, albizottságait és munkacsoportjait azóta jelentősen átszervezték.
6 WEAG - Western European Armaments Group, mely azóta már megszűnt.
7 NAD - National Armaments Directors
8 EDEM - European Defence Equipment Market (WEAG Panel III. alcsoport)
9 DTIB - Defence Technological and Industrial Base (WEAG Panel III. alcsoport)
10 NSIP - NATO Security Investment Programme
11 AIMS - Armament Information Management System
12 DPQ - Defence Planning Questionnaire
13 APQ - Armaments Planning Questionnaire
14 DCI - Defense Capabilities Initiative
15 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/18/EK irányelve (2004. március 31.) az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról
16 EAA - European Armaments Agency
17 COM(2006) 779 számú Értelmező Közlemény
18 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről - MK 153/2003 (XII. 28.)
19 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről - MK 41/1995 (V. 26.) 6. § a)
20 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről - MK 41/1995 (V. 26.) 96. § (1) f)
21 152/1999. (X. 22.) Korm. rendelet a haditechnikai eszközök beszerzésére vonatkozó eljárási
szabályokról - MK 92/199922 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről - MK 153/2003 (XII. 28.) 29. § (1) b)
23 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről - MK 153/2003 (XII. 28.) 404. § (1) i)
24 228/2004. (VII. 30.) Korm. rendelet a védelem terén alapvető biztonsági érdekeket érintő, kifejezetten katonai, rendvédelmi, rendészeti célokra szánt árúk beszerzésére, illetőleg szolgáltatások megrendelésére vonatkozó sajátos szabályokról - MK 108/2004
25 SFOR - Stabilization Force (Boszniában)
26 IFOR - Implementation Force (Boszniában)
28 NRF - NATO Reaction Force Az Észak-atlanti Szövetség új típusú alakulata, a NATO reagáló erőnek (NRF) északi parancsnokság főhadiszállásán, a hollandiai Brunssumban: a gyors reagálású, azaz a világ bármely pontján 5-30 napon belül telepíthető egység prototípusát, első 9000 fős egységet 2003. október 15-től hivatalosan bevethető állapotúnak nyilvánították. Az NRF létrehozását a NATO 2002. évi prágai csúcsértekezletén döntötték el a tagállamok azzal, hogy a teljes alakulatot 2006. őszére kell majd harcképessé tenni. Az NRF teljes létszámában mintegy 20 ezer katonából fog állni, megfelelő légi támogatással és haditengerészeti erőkkel. Magyarország a NATO reagáló erőben egy felderítő századdal vesz részt.
29 A fentieket a Magyar Honvédség vezérkari főnöke, dr. Szenes Zoltán a Népszabadság kérdéseire válaszolva mondta el a NATO vezérkari főnökeinek találkozója után. (Füzes Oszkár, brüsszeli tudósító Népszabadság 2003. november 14.)
30 Juhász Ferenc - Úton a XXI. század hadserege felé, Internet, 2003. 07. 31.
www. honvedelem.hu/cikk.php?cikk=1377631 GDP - Gross Domestic Product Egy év alatt az országban létrehozott hozzáadott érték összege.