Szabó János
A NATO megújulásának esélye a transzatlanti viszonyok új rendezõ elveinek kialakításában rejlik
A 2005-ös év számos olyan pozitív fejleménnyel szolgált, amelyben az Észak-atlanti Szövetség, a transzatlanti párbeszéd, a katonai képességek új irányainak felvállalása, a NATO és az Európai Unió közötti kapcsolatok magasabb szintre emelkedése, a békemûveletekben való szerepvállalás, illetve a NATO bõvítésének és partnerkapcsolatainak a kérdései számos új mozzanattal gazdagodtak. A problémákat és a kihívásokat koncentráltan 2005 februári brüsszeli informális NATO-csúcson megfogalmazottak óta a Szövetség ismét magára találni látszik, határozott politikai akarat és egység mutatkozik a problémák megvitatására, a politikai dialógus erõsítésére. A kérdés ma már úgy vetõdik föl, amint arra Szenes Zoltán nyá. altábornagy, volt vezérkari fõnök is rámutatott, hogy a tömeges megtorlás (1949), a rugalmas reagálás (1967), a hidegháború utáni átváltozás (1991) és a megújulás, bõvítés (1999) stratégiáinak mintájára esetleg egy új NATO stratégiai koncepcióváltás elõtt állunk? (Hadtudomány 2005. 3.sz) Jelen cikk szerzõjének álláspontja szerint sokkal inkább arról van szó, hogy a megújulás, bõvítés stratégiája most látszik nekilendülni, most jut abba a fázisba, hogy áthassa a szövetség mûködésének valamennyi dimenzióját és a megvalósulás felé vigye az eredeti elképzeléseket. Ez annál is inkább elfogadhatónak látszik, mivel a megújulás, bõvítés stratégiájának sem a megújulási, sem a bõvítési vállalása ez idõ szerint nem látszik még teljesítettnek. Az alábbiakban a szerzõ részletesen is megindokolja álláspontjait .
A biztonságát féltõ Európát jelenleg kettõs versenyfutás jellemzi. Egyszerre igyekszik a globalizáció megkövetelte egységesülés és integráció tekintetében versenyt futni a korábban felhalmozódott intézményesülési hiányok pótlásáért, a területén jelentkezõ egyenlõtlenségek és diszharmóniák leküzdéséért. Ugyanakkor igyekszik versenyt futni a globalizálódó terrorizmussal is, amely az elõzõ versenyfutásához szükséges forrásokat rövid távon a kényszerûen ráfordítandó áldozatok miatt, hosszú távon viszont a globalizálódásban elért eredményei lerombolásával veszélyezteti. E kettõs versenypályán versengõ Európa sajátos dilemmában van: melyik irányba, milyen mértékben ossza meg forrásait, erejét?
A terrorizmus elleni harcban minden hezitálásért és kapkodásért fizetni kell. A terroristák akciói ma még egyszerûek, valahol azonban mindig jelen van a terror: Az al-Kaida fõ tényezõi mellett egyre inkább fölcseperednek más terrorizmustényezõk is, amelyeknek bár van pénzük és vannak eszközeik, ma még nem olyan erõsek, hogy párhuzamosan is képesek legyenek komoly akciókra. De nagy a veszély, vissza kell szorítani õket, mielõtt nukleáris fegyver kerül a kezükbe, vagy más tömegpusztító fegyverre tesznek szert. Az európai fejlõdés jövõbeli feltételei jelenleg legerõsebben attól függnek, hogy létrejön-e az az intézményrendszer, az a gondolkodási egységesülés, az a politikai dinamizálhatóság, és fõleg az a védelmi katonai eszközrendszer, az a döntési és végrehajtási intézményrendszer, amely a terrorizmus globalizálódásának képes elébe vágni, és ily módon képes megakadályozni a világterrorizmus globalizálódásának megerõsödését.
A terrorizmus ma még nem világháború. Nem fenyegeti az emberiséget, hogy nagy nemzetek nagy veszteségeket okozva, totális háborút folytassanak egymás ellen. Ma a lokális háborúk, mindenekelõtt a terrorakciók járnak sok áldozattal.
A nyugati világ saját európai gyökerû gondolkodásmódjában ma még sajnos nem képes kompenzálni a védtelenségét olyan ideológiarendszerrel, amely hatékonyan volna képes bénítani a frusztrált értelmiségiek terrorizmusra szervezõdését, amelyik a modernitás „mindenkinek kijáró” egyenlõ esélyétõl elesõ embereket az al-Kaida és más terrorista-szervezõdések vezérkarába sodorja. Amelyik a tömegegyetemeken tanuló milliók közül kikerülõ, nyilvánvalóan csak átlagos pozíciójú embereket megmenti a meghasonlástól, amelyik csökkenti azon tömegértelmiségieknek számát, akik nem tudtak belenyugodni abba, hogy a napi társadalmi üzemmenetben, körorvosként, beosztott mérnökként elvegyülve, szürke szerepeket visznek, akik nem érezhetik magukat kivételezettnek, és ezért könnyen döntenek a terrorizmus mellett.
A nyugati civilizáció sajnos nem tud maga mellett ilyen ideológiát. Épp ellenkezõleg, azt az embertípust preferálja, akinekkivételezettnek kell éreznie magát, akinek jár (!) az a lehetõség, hogy hõsnek képzelhesse magát és ily módon különösen fogékonnyá teszi az embereket, hogy összesküvések középpontjába kerüljenek, amikor is úgy vélhetik, hogy uralkodhatnak a világon, amennyire csak tudnak és ahol csak akarnak. A nyugati civilizáció maga is erõsíti ennek az infantilis gondolkodásnak a fantasztikus vonzerejét, amelynek veszélyességét egyszerûen nem lehet túlbecsülni.
A versenyfutás kihívása elõl képtelenek kitérni a nyugati civilizáció örökösei, ugyanakkor jelenlegi integrációs erõfeszítéseikben óriási kihívásokkal néznek szembe. Nemcsak értékrendi, identitásbeli konstrukciójukat kell megújítaniuk, hanem az európai gyökerû nyugati civilizáció politikai egységesülésének az amerikai- és európai civilizáció széthasadásának fenyegetésével is meg kell birkózniuk.
E nehézségek jól tükrözõdnek az „európai-modellalkotó” értelmiségi csoport erõfeszítéseiben, amelynek keretében egy fenntartható projektet kívántak létrehozni a holnap Európája számára. A sajátosan európai modellnek az a lényege, hogy a számos világégésbõl magához térõ Európa számára a szolidaritást állítja az európai közös vállalkozás középpontjába.
Az európai-modell alkotói a címszó alatt arra a következtetésre jutottak, hogy a szociális piacgazdaságban egyesíthetõ leginkább az egyén szabadsága és a társadalmi igazságosság közötti egyensúly. A szolidaritás a jövõ generációkkal is érvényesül, ennyiben a környezetkímélõ fejlõdési modell felé visz. Ugyanakkor hasonló megfontolások fundamentálják a nemzetközi rendszerrõl való felfogást is, amelyben a nemzetközi rendszer egészének mûködésével kapcsolatos európai elképzelések lényege, hogy a tartós stabilitás kizárólag a legitimitás talaján, a bevonó jellegû multilaterális megoldások révén valósulhat meg, nem pedig az erõsebb jogán, a bumerángként visszacsapó dzsungeltörvények alapján. Az európai modell azonban e pillanatban egyáltalán nem számíthat bizonyosan jövõbeni fennmaradásra, hiszen meg kell vívnia az amerikai modell tõle lényegesen különbözõ kihívásaival. Európa csak akkor érvényesítheti értékeinek folyamatosságát, az európai modell továbbvitele csak akkor bír eséllyel, ha lesz hatékony politikai unió, amely ezt megtestesítse és lesznek garantáló intézmények, amelyek ennek a kondícióit, többek között a védelmét is megvalósítják. A jelenlegi helyzetben hiányzik az egységes politikai akarat ennek a modellnek a felvállalására, illetve intézményesítésének a kiteljesítésére.
A NATO és a Európai Unió kapcsolatának erõsítése
A transzatlanti biztonságpolitikai intézmények és stratégiák napjainkban erõsebb kritika alatt vannak, mint valaha. Az a kihívás ugyanis, amelyet a World Trade Center (WTC) elleni terrortámadás megfogalmazott a civilizált világgal szemben, illetve az a kezelési mód, ahogyan erre a civilizált világ reagált elõször az afganisztáni hajtóvadászattal, majd az iraki háború megindításával, egyértelmûen lehûlést hozott az európai és amerikai szövetségi és a partnerségi kapcsolatokban. Ennek következtében a nyugati világ védelmi intézményeiben lelassulni látszik a döntéshozatal, a határozatok végrehajtásában hiányzik a szilárd politikai akarat. A piacgazdaságban élenjáró demokráciák a csökkenõ védelmi költségvetések terén versengenek egymással, a biztonságot fenntartó és garantáló intézményekben állandósul a mûveleti képességhiány. Ugyanakkor a mindezek orvoslását eséllyel felvállaló politikai párbeszéd is lanyhul és különbözõ bizalmi problémák nehezítik az utóbbi évek együttmûködési folyamatait. Még az intézményrendszerek legdinamikusabbja, a NATO is mintha elveszítette volna megújuló képességét, a 21. századi új kihívásokra irányuló válaszadási bátorságságát és kezdeményezõ kedvét.
A szövetségben felmerülõ problémakörök konstruktív megtárgyalásának egyre bonyolultabbak a feltételei, s kimenetelük egyre több kockázattal prognosztizálható. Belülrõl a kritikusok, kívülrõl az opponensek részérõl is erõsödnek a NATO-ellenes vélemények. Ezen kritikákon belül egyre inkább a szövetség kimerülésérõl, elöregedésérõl, kiüresedésérõl beszélnek és egyértelmûen alátámasztani látszanak a NATO politikai súlyának elveszítését. A kihívások érzékelése természetesen mozgásba lendíti az intézmények reagáló kapacitásait is.
Igazuk lehet azoknak, akik szerint miközben a NATO a prágai (2002. november) és az isztambuli (2004 július) döntései nyomán folytatja a szövetség megújítását – amely egyaránt kiterjed a mûveletekre, a partneri kapcsolatokra, a képességekre és a struktúrákra – aközben hiányzik a szeptember 11-e utáni stratégiához szükséges szilárd politikai alap, amely az európai országok és az Egyesült Államok viszonyát a biztonsági vállalásaikban fundamentálhatják. Valójában erre világítottak rá az iraki szerepvállalás során elõtörõ ellentétek, illetve a szövetség kapacitásainak nyilvánvaló egyenetlenségei, melynek következében a tagországok csak nehezen tudják képességekkel alátámasztani a felvállalt NATO-mûveleteket.
Európa és az Egyesült Államok távolodása valószínûleg csak rövid epizód, hiszen a közös veszélyek és nehézségek újra szoros együttmûködésre kényszerítik a transzatlanti partnereket, az Atlanti-óceán két partján ugyanazokat a veszélyeket és kihívásokat látják, és valószínû, hogy az Egyesült Államok is hajlandó átértékelni a NATO és Európai Uniós kapcsolatait. Elfogadni, hogy Európa helyzete, veszélyfelfogása, értékei különbözhetnek az amerikai értékektõl és nem lehet az amerikai, európai együttmûködés gátja az európai országok óvatos problémaközelítése sem.
Ezt bizonyítja a nizzai informális miniszteri értekezletektõl, a februári brüsszeli rendkívüli csúcstalálkozón keresztül Bush elnök európai útja is, amely az amerikai mosolydiplomácia elõrearaszolásával operál. Európának valóban el kell gondolkodnia az amerikai és az európai tehervállalás aránytalanságán. Azon a tényen, hogy az Egyesült Államok a tágabb közel keleti válságövezetben mintegy 180 . 000 katonát állomásoztat (Afganisztánban 11 . 000, Irakban közel 170 . 000 fõt), melynek fenntartása évente mintegy 300 millió USA dollárba kerül és az elmúlt két évben Afganisztánban 20 milliárd, Irakban mintegy 130 milliárd USA dollárt költöttek a nemzeti haderõk mûködtetésére és a humanitárius célokra, illetve újjáépítési munkálatokra.
Azon semmi nem változtat, hogy Európa nélkül lehet ugyan a háborút indítani, de nehéz megnyerni, s míg az Egyesült Államok katonai tehermentesítés céljából alvállalkozóként használja az európai szövetséges erõket, addig a gazdasági és politikai újjáépítésben, a demokrácia feltételeinek megteremtésében nem nélkülözheti Európa bevonását. Csak egyet lehet érteni azzal, hogy a NATO közel-keleti politikájának fejlesztésére van szükség és ez egyben külpolitikai mozgásterük, az amerikai mûveletekhez való hozzájárulásuk mértékének növekedésével hozzájárulhat Európának Amerikával fenntartott kapcsolatai erõsítéséhez is. Fõleg, ha tudják, hogy Washingtonban az amerikai világtérképen egy-egy ország helyi értékét az Egyesült Államok mûveleteihez való hozzájárulás, az amerikai haderõ tehermentesítése képezi.
Európa és az Egyesült Államok újbóli egymás felé fordulása elkerülhetetlen, de nem lesz sem gyors, sem látványos. Feltehetõen Európa nem fogja kritikátlanul követni Amerikát és változatlanul elvárja, hogy meghallgassák eltérõ állásfoglalásait. Az Egyesült Államok viszont valószínûleg változatlanul nagyobb toleranciát vár az európai partnerektõl. Számos olyan nagy ügy (Irán atomprogramjának kezelése, a kínai fegyverembargó európai uniós feloldása) meglehetõségen komoly próbája lesz az együttmûködés felújításának. Emellett feltehetõen a jövõben még inkább szükség lesz a NATO-n belül kialakult a politikai szándékok és álláspontok eltérését lehetõvé tevõ diskurzusra, az értékközösségen belüli értékfelfogások különbözését lehetõvé tevõ politikai vitakultúrára és az eltérõ szerepvállalások esélyeit kiaknázni képes alkutechnikák sorozatára. Nagyobb esély látszik arra, hogy az Észak-atlanti Szövetség értékközösségében a pluralitás nagyobb teret kapjon, mint annak, hogy a cselekvési egység megszakadjon, illetve a cselekvéshez való hozzájárulás sokféleségének összefésülését elutasítja magától a szervezet.
Miután az európai és az amerikai értékfelfogások közötti különbözés mélyen fundamentáltnak és tartósnak látszik (más a felfogás a demokrácia erõvel történõ terjesztésének kérdésében, más eltérések kapcsolódnak a tagállamok között a régi és új veszélyekrõl, az instabilitásról, a terrorizmusról való felfogással, a mûködésképtelen. kudarcos államok, illetve tömegpusztító fegyverek proliferációja tárgyában tett értékelésekkel, s szinte feloldhatatlannak látszik a különbség az európai és az amerikai veszély-percepciók között is. Az amerikai antiterrorizmus háborús felfogása és Európában az aszimmetrikus veszélyek, fõleg elméleti fenyegetéskénti felfogásai között, illetve azoknak az országoknak a véleményei tekintetében, ahol már napirenden van a terrorizmus elleni küzdelem azokkal szemben, ahol a közvélemény még nem érzékeli a közvetlen fenyegetettséget, vagy olyan konkrét kérdésekben, mint az arab–izraeli konfliktusban az Egyesült Államok hagyományos Izrael-támogató szerepének megítélése, hasonló eltérések regisztrálhatóak. Legfõbb nehézséget az jelenti, hogy mindezek alapján a szövetség erõforrásaihoz és képességeihez való hozzájárulás szándéka, a szövetség gyors és közös fellépéséhez szükséges képességek biztosítása tárgyában való készség és vonakodás is igen változatos képet mutat.
Összegezve: a transzatlanti viszonyok rendezõdése tárgyában a leginkább járható útnak az látszik, ha fenntartják, illetve ahol szûk ott bõvítik az eltérõ értékek, álláspontok, meglátások és érdekek folyamatos diskurzusának politikai platformját, és emellett a lehetõ legracionálisabban mûködtetik az együttmûködés és a képességek fejlesztésének, alkalmazásának és vezetési irányítási, integrációs kérdéseinek gyakorlati rendszereit. Csak ez a megoldás képes az értékeltérések mezõjét kinyitni az alakuló folyamatok felé és elhárítani a gyakorlati lépések elõtt tornyosuló politikai akadályokat.
A katonai képességekben meglévõ különbségek iniciálhatják
egy újabb integrációs elvrendszer kimunkálását
Nem érdemes vitatkozni az Amerika és Európa között meglévõ katonai képességszakadékok tényével akkor sem, ha finoman csipkelõdõ „Amerika fõz, Európa pedig mosogat” metafórában vagy a durvább „Európa már Amerika katonai protektorátusa” megfogalmazásokkal találkozunk. Az európai képességfejlesztés a NATO-ban 1999-tõl központi kérdés, Prága óta pedig egyértelmû prioritás.
Nem a probléma politikai vállalása, hanem gyakorlati kivitelezése útjában állanak a legnagyobb akadályok. Ehhez persze szükség van a rendezõ elvek tisztába tételére, legalábbis azokban a dimenziókban, ahol el kell dönteni, hogy a biztonságpolitikai környezetet hogyan ítélik meg az egyes országok, illetve ebbõl hogyan következik az egyes nemzetek haderõ tervezése és felajánlása. A kérdés, tehát nemcsak az, hogy milyen legyen az Egyesült Államok és az európai NATO-tagországok hadmûveleti munkamegosztása hanem, hogy az európai térképen is az egyes országok munkamegosztása változhat, nemcsak értékük és felfogásuk, hanem a katonai képességfejlesztési kapacitásaik szerint is.
Nemcsak arról van szó, hogy általában az európai katonai képesség komplementer jellegû funkciókra készüljön és míg a hadmûveletek általában amerikai indítással és a nagy intenzitású konfliktusrendezés, kifejezetten amerikai eszközökkel zajlik, addig az alacsony intenzitású, stabilizációs és rendfenntartó jellegû békemûveletek, vagyis a „söprögetés” kizárólag európai feladat legyen. Az európai lemaradás a katonai képességek terén olyan mértékben növekszik, hogy ma már politikai körökben is megmosolyogják, hogy az európaiak az ellensúlyképzõ képességfejlesztési törekvéseikrõl való lemondás keretében vállalják föl ezt a folyamatot. A tények ezt egyértelmûen és sokkolóan közvetítik.
A Military Balance 2004–2005-ös adatai szerint Európa közel 2,2 millió katonájára 221 milliárd USA dollárt költ, az Egyesült Államok pedig az 1,4 milliós hadseregét 405 milliárd USA dollárból üzemelteti. Az amerikai védelmi költségvetés az elmúlt pénzügyi évben a GDP 3,7%-át, az európai NATO-tagállamok átlagosan a GDP 1,9%-át érik el. Az egy fõre vetített amerikai védelmi kiadások 1391 dollárt tesznek ki, míg az európaiak lakosonként mindössze 426 USA dollárt költenek a hadseregeikre.
Európában is elismerik, hogy teljes spektrumú katonai mûveletekre a NATO-ban egyedül az Egyesült Államok képes. Széles körû expedíciós képességekkel az európai országok egy kis csoportja – Nagy-Britannia, Franciaország, Olaszország, Hollandia és Spanyolország – rendelkezik. Célirányos expedíciós képessége is csak néhány országnak (Németország, Belgium, Kanada, Dánia, Norvégia) van. A szelektív expedíciós képességek Törökország és Lengyelország esetében vannak meg, a NATO-tagországok fele, köztük Magyarország is csak stabilizációs katonai képességek fölött diszponál.
Nem beszélve arról, hogy számos fontos képesség – a stratégiai szállítás, a felderítés, a hírszerzés, a logisztika – területén állandósult hiányok vannak, amelyek minden mûvelettervezésnél és végrehajtásnál felszínre kerülnek. Az e helyzetbõl vezetõ kiút tekintetében egyet lehet érteni a probléma hazai kifejtõjével – Szenes Zoltánnal – abban, hogy feltehetõen az európai államok és a szövetség is sokkal jobban járna a különbözõ országok adottságainak, képességeinek, forrásainak és szándékainak sokféleségét figyelembe vevõ, differenciált, többcélú haderõ tervezési szövetségi metodika kidolgozásával, mint a jelenlegi egységes hi-tech típusú, alapvetõen az amerikai fejlesztési modellt erõltetõ követelményekkel.
A különbség álláspontunkban csak az, hogy a magunk részérõl inkább az érvényben lévõ stratégia belakását szolgáló módszert, semmint az 1999 óta érvényes megújulás és bõvítés stratégiájának kereteit szétfeszítõ, azt valami mással felváltani akaró új paradigmát látunk ebben. Nincs vitánk abban, hogy a jövõ kihívásai a korszerû, rugalmas, gyorsan bevethetõ, multifunkciós haderõket igénylik, amelyek egyszerre képesek gyõzni a magas intenzitású fegyveres konfliktusban, fenntartani a békét, alkalmasak az ellenállással szembeni mûveletekre, eredményesek a terrorizmus elleni harcban, képesek a helyi hatóságok támogatására. Felhasználhatók a nemzetközi szervezetek által meghatározott különbözõ feladatokra. És abban is egyetértünk, hogy a NATO-nak nem minden tagállamának külön, hanem mint egésznek kell képesnek lennie e többfunkciós rendeltetés betöltésére.
Ugyanakkor egyetértünk abban is, hogy a NATO szövetségi rendszerében van esély, hogy elfogadást nyerjen a követelmények differenciáltságához jobban alkalmazkodó képességépítési differenciálás mint új stratégiai elem. A reális, differenciált és ország-specifikus védelmi-tervezési filozófia egyfelõl lehetõvé tenné, hogy a legfejlettebb országok haladást érjenek el a hálózatközpontú (network centric warfare) és a hatásalapú (effect-based) katonai képességek fejlesztésében. Azonkívül elõmozdítanák az egyes nemzeti haderõk fejlesztését, a kompatibilitását és az interoperabilitását, valamint hozzájárulhatnak a tagországok közötti gazdaságossági lehetõségeket kihasználó szakosodáshoz.
Lehetõvé tenné, hogy a NATO katonai tervezése elmozduljon a mûveleti követelményekre koncentrálástól és az új aszimmetrikus kihívásokra és a békefenntartási képességekre koncentráló új erõforrás tervezést, új fókuszok elhelyezését hozhatná és jobb eredményeket hozna azon tagországokban is (mint például Magyarországon), ahol nincs közvetlen katonai fenyegetettség, a haderõ nem szerepel a kül- és biztonságpolitikai eszköztárban és az intézményi struktúrában hátraszorul az egyes országokon belül.
A mostani viszonyokhoz képest, amelyben az egyes országok döntéshozóit demoralizálja a felzárkózásra való elemi képtelenségük, a NATO költségvetéshez, mûveletekhez, fejlesztésekhez való hozzájárulás csökkentése helyett új lendületet adhatnak annak a politikának, amely jobban igazodni igyekezne a nemzeti képességekhez, az anyagi lehetõségekhez és NATO valóban szükséges post conflict típusú kapacitásaihoz.
Természetesen azzal is egyetérthetünk, hogy a képességfejlesztés önmagában nem old meg semmit, ha a jelenlegi döntéshozatali mechanizmus korszerûsítése nem történik meg. Feltehetõen a jelenleg érvényes konszenzusos alapon történõ szövetségi döntéshozatali módszert fel kell bontani, és a konszenzus elvét szegmentálni szükséges, az egyes mûveletekben résztvevõ és a részt nem vevõ országok véleményének, álláspontjának az elkülönítésével. A jelenlegi megoldások közül a politikai oldal preferálja az általános konszenzusos döntést magának a mûveletnek az elindítása ügyében. Viszont a politikai konszenzuson alapuló döntés után a mûveletek megindításának és levezénylésének kérdéseiben már csak a feladatban résztvevõ országok képeznék a döntéshozói kört. Azonban elemzõk szerint nemcsak a politikai döntéshozás lépcsõzése, hanem a mûveletek szakdöntéseihez való közeliség strukturális biztosítása is követelmény.
Ha figyelembe vesszük a NATO katonai bizottság által kidolgozott katonai tervezés integrált rendszerét, amely összekapcsolja a haderõ fejlesztési mûveleti erõforrás biztosítási és a felderítési folyamatokat, úgy tûnik, hogy a katonai vezetõk a politikai döntéshozatal segítését, a nagyobb hatékonyságot, az igazságosabb teherviselést, a gyorsabb felajánlásokat és gyorsabb reakciókészséget, olyan jelleggel próbálják közelíteni, amit a polgári menedzsmentben a „szinergia elvének” neveznek.
A képességfejlesztés differenciáltságának, a döntéshozatal szinergiájának az átvétele mellett ott találjuk a teljesítménymérés és ösztönzés ugyancsak az ipari menedzsmentben kialakult, de ez esetben egy multinacionális védelmi nagy szervezetben alkalmazott változatát is.
A NATO fõtitkárának az un. „norforki csomagban” megfogalmazott, elmúlt évi javaslatai az egyes tagországok teljesítményének, komplex, számos mutató alapján történõ mérését és értékelését, a NATO-nak tett felajánlások lehívhatóságát, a haderõtervezés és a mûveleti tervezés jobb összehangolását pontosan ezen az alapon célozták. Nem szabad azon csodálkozni, hogy e tárgyban komoly viták folynak, hiszen a tagországok közötti igazságosabb teherviselésrõl, a szövetség és a nemzeti költségvetések növelésérõl, azaz igen érzékeny dimenziókról van szó. A végsõ kérdés azonban, hogy lesz-e több fölajánlás a mûvelethez és lehívható-e a hajlandóság a vállalások végrehajthatására, megszûntethetõk-e a nemzeti korlátozások, kiegyenlítettebb lesz-e a tehervállalás és kizárhatóak-e a potyautasok a biztonsági kapacitások fogyasztói a szövetségi körbõl? Nem hihetjük, hogy egy stratégiaváltás ezekben a kérdésekben önmagában újat hozhatna, hiszen mégiscsak rendkívül konfliktusos területekrõl van szó.
Természetesen a nemzetek teljesítménymérésének, ösztönzésének állapotáról sokat mond, hogy sem az 1999-es védelmi képesség kezdeményezés, sem 2002-es prágai képességvállalás, sem pedig egyelõre az isztanbuli bõvítés utáni vállalás nem hozott áttörõ eredményt a haderõ mobilitás, a hatékony alkalmazás, a túlélõképesség és fenntarthatóság ügyében. A képesség és teljesítmény mérésével és ösztönzésével kapcsolatban feltehetõen még hátravan, hogy a NATO-országok közötti diskurzus és nyilvánosság kitermelje azokat a formákat, amelyekben egyértelmûbben lesz szembeszegezhetõ az egyes országok döntéshozóival az a helyzet, amelyet tevékenységük eredményezett.
A képességépítés gyakorlati programokkal
Addig is azonban, amíg a védelmi diplomáciák egymással lefolytatott vitái a fenti hatékony formákat létrehozzák, sokkal nagyobb gyakorlati jelentõsége van a katonai képességépítést a gyakorlatban iniciáló intézményesítési formáknak. Mindenekelõtt a transzformációs parancsnokság munkája során a nemzeti haderõk átalakításának felgyorsítását, illetve a NATO reagáló erõk koncepciójának az azonnal bevethetõ mûveleti képességek létrehozását elõirányzó formái tekintetében. Úgy tûnik, hogy a nagy átfogó programokkal való képesség-iniciálás hatékonyabb, mint a közös elvek kialakításának és gyakorlattá váltásának hosszadalmas módszertana.
A transzformáció elvének átvételével a legtöbb európai ország haderõ-átalakítási stratégiájában így Magyarországéban is találkozhatunk amikoris a megújulás, az átalakítás, az új biztonsági követelményeknek való megfelelés egy új transzformációs szemlélet és módszertan, egyszerre meglehetõsen veszi munkába a rendkívül heterogén, rendkívül eltérõ fejlettségi szintû haderõrendszert Európában. A transzformáció szellemében lefolytatott haderõ-átalakítások egyértelmûen a professzionális haderõ struktúra irányába, az önkéntes haderõk kiépítése irányába és a haditechnikai fejlesztések forszírozása, elindítása és felgyorsítása irányába hatnak az európai haderõkben.
Ugyanezt a hatást figyelhetjük meg a NATO reagáló erõk koncepciója következményei között is, amely azonnal bevehetõ mûveleti képességek gyors létrehozását irányozza elõ és nem csak átlagos képességfejlesztést, hanem nemzeti, testre-szabható eszközt és módszert ajánl, amelyekhez az egyes nemzeti haderõk hamarabb tehetnek felajánlásokat. Meg is valósíthatják azokat, mivel a viszonylag kisebb erõkhöz könnyebben tudnak fejlesztési forrásokat biztosítani, valós ellátási, kiképzési feladatokat hozzárendelni a reális célokhoz és jobban tudják tartani a konkrét határidõket, hiszen a kisebb volumenû lépésekhez hamarabb tudnak politikai támogatást, költségvetést és szakmai támogatást mobilizálni.
Természetesen a gyakorlati programok által mozgósítható haderõfejlesztés önmagában nem oldhatja meg azokat a kérdéseket, amelyeket a döntéshozatali politikai rendszernek kell felvállalnia, hogy választ találjanak, azokra a kérdésekre, hogy az ily módon elõálló katonai képességek alkalmazásának mi lesz az oka, a célja, és a politikai feltételrendszere? Ezen belül milyen lesz a szövetségi döntéshozatal mechanizmusok viszonya és a katonai tervezés aránya, illetve, hogyan biztosítható a hadmûveleti alkalmazás harci, logisztikai támogatása? Mindez azonban meggyõzõdésünk szerint a megújulás és bõvítés stratégiai terének a „belakásában”, e stratégia alappremisszáinak szétfeszítése nélkül is kialakítható.
A NATO-ban igen gyakran fogalmazódnak meg kritikák a stratégiai partnerség kialakítása, az Európai Unió katonai ambícióinak határai és a NATO és az EU lehetséges munkamegosztásának kontúrjai ügyében. A közös kül- és biztonságpolitika valójában szépen fejlõdik: 2003 decemberében a tagállamok elfogadták az Európai Biztonsági Stratégiát.
Az ESPG erõsítését szolgáló államoknak sikerült egy csökkentett védelmi képességet létrehozni és a Berlin-plusz jegyében megtörtént a Boszniai békefenntartás átvétele. Ennek ellenére sokak szerint a két szervezet közötti együttmûködés lankadni látszik, fórumai kiüresednek, nincs valós politikai, biztonságpolitikai dialógus. Az NAC és a Politikai Biztonsági Tanács ülései formálisak, a közös EU–NATO katonai bizottság ülés tavaly nyáron volt utoljára. Az Egyesült Államok viszonya az európai védelmi megerõsödés egyértelmû támogatásában mutatható meg, de kitapintható a versengõ katonai képességek elutasításában is.
Az európai Unió nem akar, de még inkább nem is tud ezen a területen az Egyesült Államok ellensúlya lenni. Az Európai Unió tagállamai nem érdekeltek magasabb szintû politikai együttmûködésben, sem a NATO-val, sem a szövetségben meghatározó szerepet játszó Egyesült Államokkal. Ugyanakkor az Európai Unió-n belül kitapintható az a szándék, hogy biztonságpolitikai konzultációkat közvetlenül az Európai Unió és az Egyesült Államok kapcsolatrendszerében szeretnék folytatni, ami viszont a NATO-nak, mint kizárólagos euroatlanti biztonságpolitikai fórumnak a szerepét és funkcióját redukálná az alapvetõen katonai kiszolgáló feladatokra. Ezzel szemben a NATO az Atlanti Szövetségnek továbbra is a transzatlanti biztonság és partnerség konzultációs színhelye kíván maradni és kész az Európai Unióval a biztonsági kérdésekben szélesebb politikai együttmûködésre.
A viták e pillanatban erõteljesen folynak, de az új biztonsági diskurzus nagy szervezeti mezõjének bebútorozásán túl nem látszanak szétfeszíteni ezek sem a meglévõ stratégiai kereteket.
A békemûveletek tapasztalatai mutatják
a NATO stratégiai megújulásának valódi irányait
A NATO legutóbbi évtizedekben, illetve években folytatott békefenntartó és terrorizmus elleni mûveletei – Afganisztánban, Koszovóban, Irakban, és a Földközi-tenger térségében – alapvetõen sikeresek. Ám új igényként egy átfogó komplex, civil-katonai keretekre épülõ, új konfliktuskezelõ válságkezelési építkezés felgyorsítását sürgetik. Pontosan ebben a dimenzióban érzékelhetõ a leginkább, hogy a megújulás nem lehet kizárólag strukturális, szerkezeti és képességbeli, hanem a szervezés tartalmi, mûködési dimenzióira is kiterjed.
Az Afganisztáni mûvelet katonai stabilizációs tevékenysége és intézményrendszere szépen fejlõdik, a NATO elsõ „out of area” körzetében azonban a történések és állapotok az ISAF (International Security Assistance Force) és az OEF (Operation Enduryng Freedom) szinergiák növelését követelik, aminek magyarázata, hogy a konfliktus enyhülésével egyre tisztábban látszó gazdasági bajokat és közigazgatási hiányokat a katonai képességekkel önmagukban nem lehet gyógyítani. Köztudomásúlag a kábítószer alapanyag termesztése a GDP 60%-át adja Afganisztánban, ily módon a kábítószer ültetvények katonák általi felégetése nem kecsegtet eredménnyel, amíg az alternatív megélhetési forrásokat nem sikerül biztosítani.
Az afgán kormány kábítószer ellenes stratégiája tehát csak olyan civil kapacitások bekapcsolásával menekül meg a kudarctól, amelyek jelenleg nincsenek meg és amelyekhez nemzetközi polgári és nem katonai megoldás szükséges. Ezt ismerte fel a magyar hadvezetés is, amikor Magyarország Afganisztáni szerepbõvítését az ún. tartományi újjáépítési csoport mûködtetésben látja. A polgári és katonai elemeket ötvözõ újjáépítési csoportok fõleg Kabul környékén és az ország északi vidékein mûködnek. A magyarok Afganisztán biztonságosabbnak ítélt vidékén kívánnak mûködtetni csoportot. Jelenleg egy 150 fõs könnyû gyalogszázad állomásozik a közép-keleti országban, s emellett törzstisztek szolgálnak NATO beosztásokban.
Úgy tûnik, hogy abban a folyamatban, amelyben a szövetség fokozatosan átveszi az ellenõrzést az ország területén, kiterjesztenék délre és keletre is a jelenlegi fennhatóságot a NATO vezette ISAF, valamint a jelenleg délen és keleten folyó tartós szabadság fedõnevû hadmûveletek összevonásával. Ahogy a terroristaellenes mûveletekre egyre kevésbé, és a polgári kapacitások építésére egyre jobban szükség van, úgy változnának az ott állomásoztatott erõk is egymáshoz viszonyítva. Már az amerikaiak bejelentették, hogy a mintegy 20 . 000 fõt tartalmazó tartós szabadság kontingens és a mintegy 10 . 000 fõt magában foglaló ISAF közös parancsnokság alá vonását indítványozzák.
Nem új stratégiai kell tehát, hanem sokkal rugalmasabb katonai vezetés, sokkal rugalmasabb missziótervezés és a reálfolyamatok sokkal flexibilisebb érzékelése, értelmezése, feldolgozása és a szinergiák állandó emelése a misszióban dolgozó kontingenseknél.
Hasonló az alapképlet a koszovói misszióban is, ahol a 2004 márciusi zavargások szintén azt a zsákutcát mutatták, hogy a KFOR tevékenysége ha a jövõben sem jár együtt a politikai és gazdasági kibontakozás elõmozdításával, akkor kudarcot vallhat, hiszen a társadalmi mély mozgások újratermelik a válságot.
Az UNMIK szerepe ennélfogva nem lehet pusztán a katonai szerep folytatása, hanem fel kell vállalnia a különbözõ gazdasági és civil szerkezetek eredményességének javításával, valamint a Jugoszlávia területén elkövetett háborús bûncselekményeket kivizsgáló törvényszékekkel való együttmûködés kérdéseit. Amennyiben ezeket a feladatokat nem képes vállalni, az azt jelenti, hogy rugalmatlan az adott feladatok átstruktúrálásának kihívásaival szemben.
A NATO iraki szerepvállalása még az elõzõ két szintérhez képest is sokkal erõteljesebben veti fel a nem tipikus békefenntartó mûvelet, illetve az ország stabilizációját szolgáló közremûködés kihívásait. Tény, hogy a szövetség kiképzõ missziója nehezen áll fel és jelentõs késésben van az eredeti tervekhez képest, hisz talán ennek az évnek a végén sikerül csak megnyitni az Al Sustamyahi NATO kiképzõ központot, ennél azonban sokkal jelentõsebb és távlatosabb kihívások mutatkoznak a civil újjáépítés kérdéseiben. Mindenekelõtt az új iraki alkotmány tervezetével és az ebbõl következõ lépésekkel kapcsolatban. Azok a kérdések, hogy vajon összeegyeztethetõek lesznek-e az alkotmánytervezetben a demokrácia alapelvei és az iszlám tanításai, amelyeket együtt teszik az ország leendõ törvénykezésének alapforrásává, igen jelentõs vitákat indítottak el.
De ugyanígy viták forrása a tervezett föderális berendezkedés, ahol a lakosság többségét alkotó siíták (60–65%) kurdok (kb, 15–20%), illetve a szunniták (20%) közötti felosztás a három, csupán lazán egymáshoz kötõdõ önálló régió – egy siíta dél, egy kurd észak és egy szunnita által lakott középsõ Iraknak – az iraki olajforrásokhoz való viszonya egyenlõtlen marad, hiszen azoknak döntõ részét a déli siíta és az északi kurd régióknak juttatja, miközben az olaj az Iraki nemzetgazdaság bevételének 98%-át adja. Ehhez képest csak csekély, de jelzésértékû vita kapcsolódik, a korábbi rendszer állampártjától való elhatárolódás tekintetében (a Baath-párt), illetve azzal kapcsolatban, hogy az amerikai katonák által biztosított bagdadi zónán kívül az iraki területeken gyakorlatilag még máig sem sikerült megfékezni az erõszakot, garantálni az iraki emberek biztonságát. Nem beszélve arról, hogy az iraki politikai képlet rendezésében vajon milyen módon vehetnek részt az ott állomásozó missziók, hiszen az alaptörvény elutasítása jelentõsen visszavetette a stabilizáció folyamatát.
Más oldalról veti fel a békefenntartási mûveletek átstrukturálásának kihívását a Fölközi-tengeri terrorellenes mûvelet, amely a szövetség legsikeresebb hadmûvelete, mégis korlátozzák hatékonyságát a jogi együttmûködési, hírszerzési és információ áramlási problémák. További kérdés, hogy a NATO jelenlegi mûveletein túl a jövõben a békefenntartás súlypontja hová kerül a világtérképen.
Elemzõk szerint ez a súlypont egyre inkább a „Post Conflict” típusú stabilizációs feladatok irányába tolódik el, azaz a többfunkciós, rugalmas, teljes spektrumú mûveletek megvívására alkalmas civil és nemzetközi szervezetekkel együttmûködni képes NATO parancsnoki és vezetési struktúrára van szükség. Egyet lehet érteni azokkal, akik azt mondják, hogy ez egyenlõre nincs és ennek a tapasztalatait nem ismerjük, de senki nem látja a jelenlegi struktúrában annak akadályát, hogy ezek megépíthetõek legyenek.
A jövõbeli NATO mûveleti súlypontok nemcsak tartalmilag, hanem topográfiailag is változhatnak, ezeknek a békefenntartási feladatoknak a súlypontja ugyanis várhatóan nagyobb mértékben elmozdul a szélesebb Közel-Kelet, illetve Afrika irányába. A tágabb közel-keleti térség, mint valamennyi politikai fenyegetés gyûjtõhelye ezt egyértelmûen aláhúzza. S amennyiben reményeink szerint a balkáni békefenntartás folyamatát sikerül elõrevionni, ott nem számolhatunk a demokratikus folyamatok megszakadásával, a haderõ modernizálásának visszavételével, a terrorizmus elleni koordinált védelem, a civilellenõrzés és a határbiztonság tekintetében nehézségekkel, akkor semmi nem áll útjába annak, hogy a NATO szerepvállalását Afrika problémáinak megoldásában próbálja kamatoztatni.
Ennek alapja hosszú távon fennállni látszik, hiszen az Afrikai Unió nem lesz képes megbirkózni a válságokkal – a szegénység, a betegség, a mûködésképtelen államok, a polgárháborúk és a terrorizmus által hordozott csapásokkal. Ebben a munkamegosztásban azonban az Európai Uniónak és a NATO-nak proaktív szerepet kell vállalnia.
A NATO további bõvítési filozófiája
az új kihívásoknak megfelelõen módosítható
A NATO bõvítése a szövetség sikertörténeteként vonul be a történelembe, azonban a struktúra megváltozása nem hagyta változatlanul a bõvítési filozófiát sem. Csehország, Lengyelország, Magyarország felvételekor még szigorú és látványos politikai katonai követelményeket fogalmaztak. A 2004 márciusi csatlakozásnál viszont már egyszerûen csak deklarálták a szövetségi tábor növekedését. A „nyitott ajtó” politikája valószínûleg folytatódni fog a jövõben is és a NATO az évezred második évtizedében már legalább 30 tagú lesz, Horvátország, Ukrajna, Macedónia és Albánia felvételét elemzõk reális lehetõségként tartják számon.
A NATO bõvítési politikájának újragondolása, új kihívásokhoz igazítása mellett számos tény szól. Mindenekelõtt a békepartnerségi program (PfP) egységes struktúrába illesztett egy rendívül heterogén ország-csoportot, amivel elõsegítette 10 újonnan csatlakozott tagállam felkészülését és a nem NATO tag európai uniós államokat is szorosan a NATO-hoz kapcsolta. Ezáltal meghonosodott egy új típusú biztonságpolitikai kultúra, aminek az átvétele, belakása jelenleg is és a közeljövõben is folyik.
A békepartnerségi együttmûködés megváltozott azáltal, hogy a 10 legaktívabb tagja belépett a szövetségbe. Kérdés, hogy a különbözõ felkészültségû és motivációjú tagországok jövõbeli ambicionálásának elegendõ kerete lesz-e a PfP-nek a maradék országokba történõ mûködtetése? Vajon tudják-e ezekben az országokban a védelmi reformok erõsítését, az interoperabilitás és a képességfejlesztés iniciálását ugyanezek az elvek a megváltozott keretekben érvényesíteni. A NATO súlypontjának keletre tolódása valószínûleg további újdonságokat hozhat a békepartnerségben is, mindenekelõtt az Oroszországgal és az Ukrajnával való együttmûködés erõsödése keretében.
Új színeket hozhatnak a NATO kapcsolataiba a békemûveletek során együttmûködõ országokkal kiteljesíthetõ jó kapcsolatok pl. Ausztráliával, Új-Zélanddal, Japánnal az afganisztáni és iraki békemûveltek során, de említhetjük Kínát is, amely hosszabb távon akár rivális biztonságpolitikai erõközponttá is válhat. Feltehetõen ki kell találni a mediterrán és közel-keleti országokkal folytatott együttmûködés fejlesztésének irányait, kereteit, módszereit, a velük kapcsolatos interoperatbilitás, védelmi reformok és hadsereg civil ellenõrzésének elõtérbe helyezésével. Mindezek nemcsak új elveket és módszereket, tájékozódási irányokat, hanem megfelelõ pénzügyi forrásokat is igényelnek.
Nem kell csodálkozni azon, hogy jelenleg sem a mediterrán párbeszéd, sem az isztambuli együttmûködési kezdeményezés tekintetében még nincsenek jelentõs eredmények. A NATO-ban már látszik, hogy a Berlin-plusz típusú megoldások jól támogatják az ENSZ kezdeményezéseket, és megfelelõ együttmûködési programok kialakításához mutathatnak mintát a regionális biztonsággal foglalkozó nemzetközi szervezetekkel is. Így pl. az Afrikai Unióval, az Öböl-együttmûködési Tanáccsal is.
Összegezve: álláspontunk szerint igaz, hogy a NATO 1999-ben megfogalmazott stratégiai koncepciójához tartozó valamennyi nagy kérdésben a megújulás kihívásai tükrözõdnek, azonban ebben – a politikai párbeszéd erõsítésével, a diskurzus új színtereinek megalkotásával – helyet kaphatnak az intenzív politikai tárgyalások. A jelenlegi stratégiai keretekben is megfelelõ ösztönzõt, motivációt kaphatnak arra, hogy – a konkrét képességfejlesztések, az Európai Uniós, a NATO és az Egyesült Államok közötti megfelelõ szereposztással, a differenciált haderõfejlesztéssel – megalkossák azokat a struktúrákat, amelyekkel eredményesen kapcsolódhat össze a brüsszeli fõhadiszállás, a NATO-hivatalok mûködési és szervezeti reformja, aktivizálható a stratégiai politikai párbeszéd, végigvihetõk a strukturális átalakítások és egységes rendszerbe állhat össze a szövetségi pénzügyi reform.