Kádár Pál
A katonai felsõszintû vezetés integrációjáról
A Honvédelmi Minisztérium szervezetére, mûködésének hatékonyságára vonatkozó kérdések a honvédelmi ágazatban dolgozó szakemberek mindennapjaihoz tartoznak. A tárgyban számos cikk, tanulmány és tudományos dolgozat született, azonban a minisztérium ideális felépítését a mai napig nem sikerült megtalálni, sõt a tapasztalatok alapján kijelenthetjük, hogy ideális szervezet nem létezik, hiszen a jogi környezet változása szükségessé teszi a struktúra folyamatos alakítását. Célunk tehát legfeljebb egy az adott jogi, politikai és gazdasági környezetben optimális szervezet létrehozatala és mûködtetése lehet, amelynek megalkotása során a kompromisszumos megoldások elkerülhetetlenek, hiszen a közigazgatási szervezetrendszer, az államszervezet mûködtetése szempontjából releváns érdekeknek a katonai vezetési szempontból indokolt megoldásokkal kell ötvözõdniük. A cikk szerzõje a fentiek megvalósításához kíván a történeti elõzmények és a közel múlt realitásainak felvillantásával némi adalékot szolgáltatni. A cikket két részben k özöljük, a második rész a Hadtudomány következõ számában jelenik meg.
A Honvédelmi Minisztérium a magyar közigazgatás rendszerében meglehetõsen sajátos szerepet tölt be. A sajátosság gyökerét az a kettõsség adja, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás alapján a Honvédelmi Minisztérium egyidejûleg lát el közigazgatási feladatokat és oldja meg a Magyar Honvédség irányításához és katonai vezetéséhez kapcsolódó feladatokat is.
A minisztériumok klasszikus felépítési modellje a Honvédelmi Minisztérium esetében éppen a kettõs funkció miatt nem érvényesül. A tipikus minisztérium hivatali szervezetként mûködik, struktúrájának gerincét fõosztályok, osztályok alkotják, melyek mûködési sajátosságait az adott miniszter döntésének megfelelõen valamely államtitkár, helyettes államtitkár, vagy éppen maga a miniszter irányítási jogosítványai determinálják. 1 Elmondható, hogy a közigazgatás mûködését jellemzõ hierarchia a minisztériumok szervezeti felépítésében jól érvényesül, az egyszemélyi felelõs vezetés és a feladatcsoportok szerinti munkamegosztás legalábbis az elméleti vázlat szerint biztosított.
A Honvédelmi Minisztérium esetében éppen a vezetés és irányítás fogalmi sajátosságai miatt némi ellentmondás fedezhetõ fel. Egyrészrõl a katonai feladatok és a katonai szervezeti hierarchia megköveteli az egyszemélyi parancsnoki vezetés érvényesülését, azaz a szervezet legcélszerûbb a szervezet részét képezõ vezetõ alárendeltségébe utalását. Úgy vélem, vita nélkül belátható, hogy ez a megoldás szükséges a honvédség, mint katonai szervezet mûködéséhez, ennek történeti gyökerei évszázadosak és a világ más hadseregeivel történõ összehasonlításban is ezt a megoldást fogjuk felfedezni elsõdlegesen. 2 Másfelõl azonban alkotmányos alapon nyugvó kötelezettség a civil kontroll érvényesülésének biztosítása, amelyre a legkézenfekvõbb megoldásként az irányítási jogosítványok a katonai szervezet részét nem képezõ szervezethez vagy személyhez telepítése biztosít.
A Magyar Honvédség szervezetében rövid távon a katonai vezetés hiányosságai okozhatnak komoly károkat, de hosszabb távon igazán komoly következményeket a stratégiai szintû döntéshozatal hiányosságai, a nem megfelelõen elõkészített jogszabályok, a költségvetési fedezet tervezését mellõzõ fejlesztési célkitûzések járhatnak.
Összefoglalva: nem szabad szem elõl tévesztenünk azt a tényt, hogy a Honvédelmi Minisztériumnak a sok közül csak egy bár kétség kívül jelentõs feladata a Magyar Honvédség irányítása .
A képet tovább bonyolítja az a tény, hogy a vezetés és az irányítás rendszerének e lméleti alapja a Honvédelmi Minisztérium esetében nem túl stabil. Az irányítás olyan tevékenység, amelyben az irányító az irányított szervezeten kívülrõl meghatározó befolyást gyakorol az irányított szervezet tevékenységének minden területére. A vezetés során a vezetõ a vezetett szervezet tagjaként meghatározó befolyást gyakorol a szervezet tevékenységére, azonban a szervezet tevékenységének célját és rendeltetését nem változtathatja meg.
Ez a két fogalom a HM Szervezeti és Mûködési Szabályzata Értelmezõ rendelkezéseiben is hasonlóan kerül meghatározásra, mely rendelkezésnek a puszta létezése is bizonyítja, hogy a fogalmak tartalmának értelmezésében a Honvédelmi Minisztériumban sem voltak egységesek a nézetek, az erre vonatkozó igazgatási ismeretek.
A fentebb már-már logikusnak tetszõ és tiszta kép után szembesül a jogalkalmazó a jogszabályok alaposan átgondolt és szakmailag többszörösen szûrt, jól kidolgozott rendelkezésével: 95. § (3) A honvédelmi miniszter ( ) irányítja és vezeti a Honvédséget.
Ezek után, azt hiszem valóban nem csodálkozhatunk, ha az integráció kérdései nem kimondottan tekinthetõek rendezettnek. Ha a legalapvetõbb jogszabályi rendelkezés tartalmát tekintve ilyen ellentmondásos, vajon mit várhatunk el a végrehajtói szinten jelentkezõ alacsonyabb szintû jogforrásoktól, és azok érvényesülésétõl? Az ellentmondásosság azért tekinthetõ meglepõnek éppen itt, az adminisztráció szintjén, mert minden igazgatási rendszer mûködésének alapja a szervezettség, illetve megfordítva: mûködésképtelenségének oka a szervezetlenség és egy közigazgatási szervezet éppúgy nem tûri a pontatlanságot, mint a katonai.
Itt kell megjegyeznem, hogy az integrációt jogilag létrehozó jogszabály hivatkozott szöveggel történõ megalkotását komoly tudományos kutatás és szakmai elemzés elõzte meg, mely során a fentihez hasonló az MH parancsnok és a honvédelmi miniszter jogköre közötti ellentmondást az Alkotmánybíróság határozatára 3 hivatkozással oldották fel. Ezek szerint tágabb értelemben a fegyveres erõk irányítása több állami szerv kormányzati feladata, melynek egy része a mûködés irányítása a kormány kötelessége. A kormány tárgybeli kötelességeit a honvédelmi törvény részekre bontja, mely a honvédelmi miniszter részére az Alkotmány 37. § (2) alapján biztosít irányítási jogosítványokat és az nem ütközik a katonai vezetõi jogosítványokkal, mivel a vezetés csak az irányításnak megfelelõen valósulhat meg.
Éppen a fentiek miatt találom sajátosnak a jelenlegi megoldást, hiszen a miniszter ilyen módon a mai helyzetben tulajdonképpen nem vezet, hanem irányít. Ha ennek ellenkezõjét fogadjuk el ti. hogy vezet akkor szervezéstudományi szempontból a Magyar Köztársaság Kormányának van egy olyan minisztere, aki Honvédelmi Minisztérium mellett a Magyar Honvédség á llományába is tartozik.
Ha tételesen megvizsgálnánk a miniszterhez telepített jogköröket, melyeket a Hvt. 5152.§ és 97. §-ai tartalmaznak a legszignifikánsabban, nem nehéz felismerni, hogy tulajdonképpeni vezetési feladatok nem kerültek megjelenítésre a honvédelmi minis zternél, a felsoroltak köztük olyanok például, mint a honvédség gazdálkodása szabályainak megállapítására, vagy a vezetési szintek meghatározására, illetve a személyi állomány szolgálati körülményeinek meghatározására vonatkozó döntések sokkal inkább irányítási jogosítványok.
A Honvédelmi Minisztérium a teljes integráció követelményének önmagában is e llentmondó két nagy blokkból és egy meglehetõsen kiterjedt háttérintézményi struktúrából épül fel. A háttérintézmények között találunk olyanokat melyek besorolása a minisztérium holdudvarába vitatható, de ez jelen cikk szempontjából irreleváns, ennek megítélése nem függ össze a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjával.
Mindenképpen egyedülálló megoldás, hogy a minisztérium szervezetét természetesen a miniszter alatti szintet vizsgálva nem egy személy vezette/vezeti, mint bá rmely más minisztériumban, hanem két, látszólag azonos jogállású személy, a közigazgatási államtitkár és a HM Honvéd Vezérkar fõnöke. Ez a fajta kettõsség hivatott a fentebb hivatkozott ellentmondásos jogszabályi rendelkezést a gyakorlatban feloldani, mely szerint a HVKF vezetési jogosítványokat gyakorol, a közigazgatási államtitkár pedig irányítási jellegûeket. Ennek azonban az a következménye, hogy a HVKF nem szolgálati elöljárója a Honvédelmi Minisztériumban, valamint a háttérintézményekben szolgálatot teljesítõ katonáknak, ugyanakkor a közigazgatási államtitkár szakmai felettese Magyar Honvédség teljes állományának a 2204-es, illetve ma már a 2008/2005. Korm. határozatban meghatározott területeken. A HVKF a közigazgatási államtitkár alárendeltségébe tartozó állománynak csak az általános katonai területen szakmai elöljárója.
A közigazgatási államtitkár a helyettes államtitkárok közremûködésével és a Honvéd Vezérkar kivételével vezeti a minisztérium hivatali apparátusát, valamint irányítja a hatáskörébe utalt hivatalokat és háttérintézményeket.
A Honvéd Vezérkar fõnöke vezeti a Honvéd Vezérkart és megvalósítja a Magyar Honvédség katonai vezetését a haderõ alkalmazásával, a készenlét fokozásával, a mozgósítással, a készültségi rendszerrel, katonai szervezéssel, vezetéssel, illetve kiképzéssel összefüggõ területeken.
A következõ vissza-visszatérõ kérdés a Honvédelmi Minisztérium szervezet vonatkozásában a Honvéd Vezérkar jogállása. A 2004. december 31-ig hatályos jogszabály alapján a Honvéd Vezérkar békében a Honvédelmi Minisztérium részeként az ország katonai védelemre való felkészítésének felsõszintû tervezõ és a Magyar Honvédség katonai tevékenységének felsõszintû vezetési szerve, amely megfogalmazáson nem sokat módosított a 2005-tõl hatályos újrakodifikálás:
101.§ (1) A Honvéd Vezérkar békében a Honvédelmi Minisztérium szervezetének részeként az ország katonai védelemre való felkészítésének felsõ szintû tervezõ-szervezõ, illetõleg a Honvédség katonai tevékenységének felsõ szintû vezetõ szerve.
A HM Szervezeti és Mûködési Szabályzata értelmében a HM HVK ellátja a Magyar Honvédség hadászati és összhaderõnemi tervezõ, a fegyveres erõk mozgósítási feladatait koordináló, elvi kidolgozó és követelménytámasztó feladatokat 4 . Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a Hvt. rendelkezése nem tartalmaz egyértelmû, jogi értelemben is teljes, a HVK létrehozatalára vonatkozó rendelkezést. A jogszabály mintegy deklarálja az egyes feladatokat, ezáltal közvetve hozza létre a Honvéd Vezérkart mint szervezetet, azonban a Honvédelmi Minisztérium munkaköri jegyzéke ezt a logikát nem követi teljes mértékben, mert a Honvéd Vezérkart mint önálló szervezetet nem, csak mint a minisztérium egyes szerveinek összességét nevesíti, összhangban a 2204-es határozat 2004. januári módosításával, illetve a 2008/2005. (I. 25.) Korm. határozatban meghatározottakkal.
A fentiek nyomán a HM munkaköri jegyzékét összeállítóknak bizony nem kevés fejtörést okoz az integrált struktúra modellezése, illetve a munkakörök felsorolása a sze rvezet kialakítása során, hiszen maga a Hvt. az a szabály, amely a teljes mértékben integrált minisztérium megvalósítását gátolja a Honvéd Vezérkar és feladatai önállóan történõ nevesítésével.
A Honvéd Vezérkar létét és szükségszerûségét sokan az Alkotmány rendelkezésére vezetik vissza, mely szerint a HVKF részére jogosítványt megállapító szakaszból 5 logikai úton levezethetõ, hogy ha alkotmányosan létezik Honvéd Vezérkar fõnöke, akkor Honvéd Vezérkarnak is léteznie kell. Ez vélhetõleg így is van, azonban az Alkotmányból nem vezethetõ le az a kitétel, mely szerint a Honvéd Vezérkarnak a Honvédelmi Minisztérium részének kell lennie.
Álláspontom szerint a további mûködési zavarok elkerülése érdekében a jogköröket vagy egységesen a Honvédelmi Minisztériumhoz kell telepíteni és a HM SZMSZ-ében meghatározni a részjogosítványokat, vagy a HM-en kívüli szervezethez, de ebben az esetben tudomásul kell venni, hogy a teljes integráció megvalósulása nem realitás többé.
A jelenlegi helyzetben a HM KÁT és a HM HVKF közötti feladatmegosztás biztosítja ugyan a honvédelmi ágazat mûködését, de megítélésem szerint a rendszer nehézkes, a döntéshozatali folyamat meglehetõsen lassú és sok esetben párhuzamosságokat fedezhetünk fel az egyes szervezeti elemek feladatkörét tekintve.
A döntéshozatali mechanizmus mûködését nem csak a rendkívül összetett belsõ koordináció lassítja, hanem az a szervezeti vázlatból nem kiolvasható tény is, hogy a politikai vezetõ szint mellett dolgozó és emiatt törvényszerûen szükséges tanácsad ókon túl, további tanácsadók rendszerbe kerülése sem kizárható. A szakmai feladatokat ellátó szinteken (amely akár helyettes államtitkári szint is lehet) a szakfõosztályoktól elkülönülõ szaktanácsadók alkalmazása olyan veszélyeket rejt magában, hogy a szakmai felelõsség jogilag a fõosztályok vezetõit, illetve az államtitkárokat és közvetve a minisztert terheli, azonban egyes személyek, csoportok, akikkel szemben a szakmai felelõsség egyáltalán nem érvényesíthetõ, a döntések elõkészítése során meghatározó befolyást gyakorolhatnak. Az így a rendszerbe kerülõ esetlegesen hibás döntések hatásait nehéz kiküszöbölni, illetve a belsõ szakmai egyeztetésen átnyúló beavatkozás a szempontok nem teljes körû mérlegelésének lehetõségét hordozza magában, amely további mûködési problémákat generál, azaz beindulhat egy öngerjesztõ folyamat, amely a hibát újabb hibával próbálja revideálni. Távol áll tõlem, hogy bármilyen konkrét esetet vagy személyt nevesítsek, nem is ez lényeg, hanem maga a tény, hogy a klasszikus közigazgatási szervezetek felépítésének többszáz év alatt kialakult és mûködõ rendszere mellett érveljek. 6
Álláspontom szerint a magasabb szintû vezetés szakmai tanácsadója elsõdlegesen a szakfõosztály vezetõje kell legyen, hiszen a fõosztályok szakmai apparátusának felkészültsége, a fõosztályvezetõk személyes tapasztalata, ismeretanyaga és szakmai önbecsülése, valamint a beosztáshoz fûzõdõ egzisztenciális helyzethez történõ r agaszkodás, az elõmenetel lehetõsége jelenti a garanciát a megalapozott javaslattételre.
A megfelelõ vezetõi állomány kiválasztása és a szervezet hatékony mûködtetése pedig a mindenkori miniszter, közigazgatási államtitkár, illetve a Honvédelmi Minisz tériumban a HVKF felelõssége is.
Nem egy kísérlet történt már a HM feladatköri felülvizsgálatának elvégzésére 7 az irányítási-vezetési struktúra egyszerûsítésére, azonban a jelenlegi struktúra még közel sem az, amelyet a tárca irányítói vagy akárcsak a minisztériumban dolgozók elképzelnek. Igaz, a 2005. április 1-jétõl hatályba lépett struktúra nagyszabású módosításokat eredményezett, a korábbi, inkább szabásmintát igazító módosítások helyett komoly átszabás tanúi lehettünk. Ezt a változást a honvédelem rendszerében bekövetkezett példanélküli átalakulás alapozta meg, amely nem csupán egy új honvédelmi törvényt, hanem a hadkötelezettség békeidõben történõ fennállásának megszüntetését is jelentette.
Az elõzõekben érintõlegesen vázolt néhány gondolat csak a felszín, könyveket lehetne megtölteni a téma vizsgálatával. Nem célom mély szervezeti elemzésbe bocsátkozni jelen cikkben, a terjedelmi korlátok nem teszik ezt lehetõvé. Csak meg kívántam jelölni néhány olyan tényezõt, amelyet véleményem szerint érdemes megfontolni a minisztérium szervezetének további alakítása során.
Az integráció története
Vajon mi vezetett a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar fentebb vázolt és most jelzõ nélküli integrációjához? Vajon feltétlenül szükséges-e a katonai vezetés és a szakigazgatás irányításának egy szervezetbe történõ integrálása? Hogyan lehetne átláthatóbbá és hatékonyabbá tenni a Honvédelmi Minisztérium struktúráját? Ellentétes-e a civil kontroll érvényesülésének követelményével a hadsereg vezetésének minisztériumon kívül történõ megoldása?
Ezekre a kérdésekre csak akkor adhatunk megalapozott választ, ha megismerjük a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjának hazai történetét.
A Honvédelmi Minisztérium szervezete 1957 után egészen a 80-as évek végéig nem ment át jelentõs változásokon. A honvédelmi miniszter a szocialista államszervezeti modellnek megfelelõen katona volt és egyszemélyben gyakorolta az államigazgatási irányítási, valamint a katonai parancsnoki funkciókat. Mai szemmel már kézenfekvõ a helyzet megítélése, hogy az ilyen fajta irányítási modell különösen, ha a Miniszter Tanács, az Országgyûlés és a Magyar Szocialista Munkáspárt Központi Bizottsága akkoriban jellemzõ mûködési sajátosságaira is figyelmet fordítunk nem biztosít megnyugtató garanciákat a hatalommegosztás szempontjából.
A rendszerváltást megelõzõen a jogszabályi kötöttségek jóval nagyobb mozgást eret adtak a Néphadsereg vezetési-irányítási struktúrájának kialakításához, nem volt követelmény a mûködés civil kontrolljának megvalósítása, a jogállami jogorvoslati hierarchia következetes alkalmazása, a több párt politikai elképzelésének való megfelelés így elsõsorban a katonai felsõ szintû vezetés alapvetõ céljai érvényesültek. A szervezet kialakításának legfõbb rendezõelve a hadsereg stabil vezethetõsége volt, amely sok esetben háttérbe szorította a ma már megkerülhetetlennek tekinthetõ garanciális elemek érvényesülését. 8
Az 1988-as szervezeti felépítés egyértelmûen integrált vezetési-irányítási rendszert valósított meg, a Honvéd Vezérkar a fõcsoportfõnökségek szintjének megfelelõ sze rvezetként primus inter pares volt, de az igazán jelentõs jogosítványoknak a honvédelmi miniszter volt a címzettje, aki valóban egyszemélyben vezette a Magyar Néphadsereget.
1989. december 1-jei hatállyal az egységes minisztérium struktúrája átalakításra került, mely tényt akár a rendszerváltás eredményeként is üdvözölhetnénk. A valóság azonban az, hogy a Minisztertanács már 1988-ban döntött a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Néphadsereg Parancsnoksága különválasztásáról, melynek megv alósítását a honvédelmi miniszter 00107/1988. számú parancsában rendelte el. Az elképzelés megvalósításának illetve módosításának csak további lendületet adott a rendszerváltás, illetve az a tény, hogy az ébredezõ demokratikus államszervezet és közjogi berendezkedés követelményként fogalmazta meg a fegyveres erõk civil kontrolljának megvalósítását, a végrehajtó hatalmon belül az irányítási és vezetési jogosítványok szétválasztását, melyre kézenfekvõ megoldásként kínálkozott a szervezeti különválasztás, az integráció megszüntetése.
A hivatalos szakmai álláspont szerint az integráció megbontásának az volt az oka, hogy a katonai vezetési és a közigazgatási funkciók szétválasztása hatékonyabb f eladatmegosztást tesz lehetõvé, optimalizálja a mûködést, illetve megteremti a civil kontroll érvényesítésének alapját.
Az átalakítás eredményeként egy kis létszámú adminisztratív szervezet és egy jóval nagyobb létszámú parancsnoksági szervezet jött létre. Az adminisztratív szervezet, a maga 135 fõs állományával a magyar közigazgatás minisztériumi rendszerének szerves részeként mûködött, katonai vezetési jogosítványokkal egyáltalán nem re ndelkezett, közigazgatási jellegû irányítási jogosítványokkal azonban igen.
A Magyar Néphadsereg Parancsnoksága ezzel szemben közel 1200(!) fõs szerv ezetként alakult meg, egy kézben összpontosítva a katonai vezetés legfontosabb területeit. A honvédelemrõl szóló 1976. évi I. törvény végrehajtására kiadott jogszabály a Magyar Néphadsereg irányítási feladatinak megjelölése során 9 jellemzõ módon az MNPK személyéhez 17 feladatot, míg a miniszterhez 5 bár a jogalkotás jogosítványokra figyelemmel nem jelentéktelen feladatot telepít.
Itt kívánom megjegyezni, hogy az alkotmányossági követelmények érv ényesülését nem feltétlenül segítette elõ az a rugalmas szabályozás érdekében kialakított jogi lehetõség és gyakorlat, hogy a honvédségre vonatkozó vezetõi és irányítási jogosítványokat ebben az idõben nem a Hvt., hanem annak Minisztertanácsi szintû rendeletben szabályozott végrehajtási szabályai tartalmazták. Tekinthetjük ezt fiatal demokráciánk gyermekbetegségének is, melybõl 1990. március 13-án gyógyultunk fel, amikor az 1990. évi XXI. törvény beemelte a Hvt-be a fenti szabályokat, így biztosítva a törvényhozás és a végrehajtó hatalom közötti hatalommegosztás valós érvényesülését.
A hatalommegosztás ilyenfajta érvényesítése nyomán a miniszteri feladatok kiszélesítésre kerültek, amely számos újabb jogosítvány mellett biztosította a törvényességi felügyeleti jogosítványokat az MHPK és a VKF döntései felett, illetve betekintést bármely iratba és jelentés kérését bármely ügyben. Ezt a megoldást nem csak a hatalmi pozíció deklarálásának igénye indokolta, hanem az a körülmény is, hogy a rendszerváltást követõen a miniszter jellemzõen nem katona, így a döntései meghozatalához szükséges katonai szakmai ismeretek és háttérinformációk beszerzésének lehetõségét jogszabályban kellett garantálni.
A vezetési-irányítási rendszer fentieknek megfelelõ átalakítása azonban komoly feszültséget eredményezett a katonai felsõ vezetés és a minisztérium felsõ vezetése között. A Magyar Honvédség irányítása keretében kialakított elgondolások megvalósítása a katonai vezetés falába ütközött, illetve a végrehajtást sok esetben hátráltatta az MHPK vezetés és irányítás viszonyára vonatkozó elképzelése. Ne feledjük, egy olyan történelmi idõszakot követõ probléma volt ez, mely az azt megelõzõ évtizedekben egyáltalán nem merülhetett fel, hiszen a vezetés és a miniszteri irányítás gyakorlatilag összeolvadt, a vita tárgyát képezõ hatáskörelosztás ilyen módon felmerülõ kérdése katonai berkekben fogalmilag is ismeretlen volt.
Az irányítási és vezetési jogosítványokra vonatkozó jogértelmezési vitában végül az Alkotmánybíróság mondta ki a következõ nagyhatású döntést 10 , amely a minisztérium szervezeti felépítésének alakítására is további hatást gyakorolt:
Az irányítástól független vezetõi hatásköröket alkotmányosan nem lehet megállapítani. A Magyar Honvédség parancsnoka vezetési jogkörét csakis az irányító szervek irányítási aktusainak megfelelõen, azok keretén belül gyakorolhatja.
A fentieken túl a minisztérium mûködésében fennálló zavarok, a döntés-elõkészítés szakmai hátterének biztosítása, a szükségtelen párhuzamosságok kiküszöbölésének igénye miatt, újra napirendre került az egységes minisztériumi szervezet létrehozatalának kérdése.
1991-ben a minisztérium és az MHP egységesítésének igénye már nem csak a fejekben jelentkezett, hanem egy konkrét terv került kidolgozásra, melynek megvalósítása az MHP szakmai ellenállása miatt meghiúsult. Az MHP érvelése szerint az elméletben felvázolt struktúra kiüresítette volna az MHPK jogosítványait és egy megnövekedett létszámú minisztérium jött volna létre, amely az akkor hatályos Hvt. szabályainak jelentõs módosítása nyomán megalkotott, jóval szélesebb jogosítványokkal rendelkezett volna. 11
Ez volt a csak 10 év múlva megvalósuló integráció elsõ szikrája, a lopakodó integáció kezdete, amely gondolatiságában végigkísérte a HM szervezetének fejlõdéstörténetét 1999-tõl 2001-ig, azonban 100%-os integrációról még ma sem beszélhetünk. (A 2005 áprilisában kialakított szervezet a strukturális integráción túl a funkcionális, tényleges integráció megvalósítását tûzte ki célul, érvényesítette az irányítás és felsõvezetés új Hvt. szerint megkövetelt módosításait, azonban tényleges hatását csak bizonyos idõ eltelte után lehet megítélni, hiszen a funkciók szervezeti diagramokon történõ integrálása és a szervezeti mûködési szabályok újragondolása még nem eredményezi önmagában a szervezet hatékony és a kitûzött célnak megfelelõ mûködését.)
Az 1993. évi CX. törvény megalkotása során a politikai akarat még nem volt elég erõs az integráció megvalósítására, azonban ha összevetjük a miniszteri és parancsnoki jogosítv ányok alakulását az 1976. évi I. törvényhez képest, jogi végzettség nélkül is látható az erõviszonyok elmozdulása az irányító felé, melyet nem csupán az AB fentebb hivatkozott határozata hatásának tudhatunk be.
Megítélésem szerint egy olyan szervezetben, mint a Magyar Honvédség és az annak irányítását végzõ Honvédelmi Minisztérium, a jelentõs változások átvitele komoly akadályokba ütközik. Ennek oka elsõsorban a változásban érintett szervezeti egységek ellenállásában keresendõ, melyek a döntés-elõkészítés során sok esetben az idõhúzásra játszanak, illetve informális módon negatív hatást próbálnak kifejeztem a döntésekre. Amennyiben már megszületett a döntés ugyancsak megfigyelhetünk egyfajta ellená llást a végrehajtásban, amennyiben az hátrányosan érinti az adott szervezetet, illetve annak személyi állományát.
Az integráció felé vezetõ út áttekintése során a következõ állomás az 1005/1994. (I. 17.) Korm. határozatot tekinthetjük, amely elrendelte az MHP és a HM összevonását. A határozat érdekessége, hogy gyakorlatilag azonnali hatállyal rendelte el a két szervezet integrációját, azonban a szervezeti átalakításra vonatkozó végrehajtási feladatokat a miniszternek csak 1994. március 1-jén kellett megkezdenie. Az integráció szervezeti és mûködési feltételrendszerének kidolgozása így a közelgõ választások miatt lelassult, majd a kormányváltást követõen gyakorlatilag meg is állt, melynek jogi rendezését végül az 1085/1994. (IX. 5.) Korm határozat oldotta meg az alaphatározat hatályon kívül helyezésével: a minisztérium és az MHP integrációjának megvalósítása egy idõre függõbe került.
Az integráció történetében továbbhaladva láthatjuk, hogy szinte minden év hozott valamilyen új intézkedést, nem volt ez másként 1995-ben sem, amikor a Magyar Honvédség felsõ szintû vezetésének rendjérõl szóló 2037/1995. (II. 20.) Korm. határozat hatályba lépett. A határozat a Hvt. 40. § (3) bekezdésében foglaltak alapján é rvényt szerzett annak a lehetõségnek, hogy az MHPK és a HVKF beosztást egy személy lássa el, meghatározta az MHP mûködésének kereteit és a HVK jogosítványainak rendszerét. Szembetûnõ és az integráció hiányára való tekintettel kézenfekvõ , hogy a határozat csak a felsõ szintû vezetés kérdéseit taglalja, rendelkezései nem terjednek ki az irányítás, ill. a minisztérium feladatainak területére, azokat mintegy evidenciaként kezelve elegendõnek tartja az alkotmányos szabályok szerint kiadott irányítási aktusok keretein belül történõ vezetés megfogalmazással, utalás szintjén megjeleníteni.
A Magyar Honvédség, illetve ezen túl a Honvédelmi Minisztérium fejlõdésének jelentõs momentuma volt a 88/1995. (VII. 6.) OGY határozat megalkotása, amely a Magyar Honvédség hosszú, valamint középtávú átalakításának irányairól és létszám áról rendelkezett. Ez a határozat tûzte ki célul, hogy a Magyar Honvédség Parancsnokságát át kell alakítani Honvéd Vezérkarrá, illetve, hogy a középszintû vezetõ szervek rendszerét át kell alakítani. Újabb egy év elteltével, 1996-ban ismét a kis lépések politikája érvényesüléseként a 115/1996. (XII. 20.) OGY határozat módosította a 88/1995. (VII. 6.) OGY határozatot, azonban a felsõ vezetés terén kitûzött fõ célok nem változtak, a módosítás elsõsorban a haderõnemi vezérkari struktúra létrehozatalát érintette.
A Honvéd Vezérkar létrehozatala során a feladatkörök elosztását igyekeztek úgy kialakítani, hogy a HVK képes legyen a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe integrálódni, 12 azonban a valós integráció elõkészítése még éveket vett igénybe.
Figyelemmel a Hvt. adta jogosítványára, 1995. óta a kormány többször is módosította a Magyar Honvédség felsõ szintû vezetésének és irányításának rendjét. Az elsõ komoly újdonságot a 2218/1997. (VII. 24) Korm. határozat jelentette, amely már címében is jelezte szabályozási nóvumát: nem csupán a felsõ szintû vezetés rendjérõl rendelkezett, hanem az irányítási jogosítványok kérdéseit is igyekezett tisztázni, melyet 1995-ben elmulasztott.
A 2218-as a Hvt. vonatkozó szabályainak talán szükségtelen zanzásításával deklarálja, hogy a Magyar Honvédség irányításában az Országgyûlés, a köztársasági elnök, a Kormány és a honvédelmi miniszter vesz részt, majd részletesen meghatározza az egyes szervek hatásköreit az irányítás területén. Ez a határozat volt az, amelyben az irányítás és a vezetés fogalmi szempontból már v alamelyest letisztultan jelent meg, amely igyekezett rendet teremteni a honvédség felsõ vezetése és irányítása kérdéseinek ekkorra már egyre többek számára zûrzavaros rengetegében.
A határozat érdekessége ugyanakkor a jelenlegi szervezet ismeretében, hogy a felsõ szintû vezetés cím ellenére az alkotók lelkiismeret-furdalás nélkül kitérnek a középszintû, haderõnemi vezetés egyes elemeire, a szárazföldi, illetve a légierõ vezérkarra, valamint a logisztikai p arancsnokságra, ezzel modellezve azt a helyzetet, hogy a Honvéd Vezérkar és ez utóbbiak együtt valósítják meg a Magyar Honvédség vezetését.
A határozat szövege értelmében a felsõ szintû vezetés feladatai megosztottak, az eg yszemélyi parancsnoklás azonban az MHPK, VKF kezében összpontosul.
A 2218/1997-es határozat következõ jellemzõ pontja a szakmai elöljárói rendszer megalapozására vonatkozó rendelkezés, amely a 2037/1995-öshöz képest részletesebb tartalommal határozza meg a szakmai elöljárók jogosítványait. Ez a megállap ítás azért kiemelkedõ jelentõségû, mert ahogy azt a késõbbiekben látni fogjuk a szakmai alá-fölérendeltségi rendszer képezi majd az integráció folyamatában a nem a katona szervezetekhez, hanem az igazgatási struktúrához tartozó vezetõk teljes szervezetre kiterjedõ szakmai felettesi/elöljárói jogosítványaink érvényesítését, amely egyszer és mindenkorra bizonyos értelemben megköti a szolgálati elöljáró kezét, parancsadásának határait. Úgy vélem, ez az a rendelkezés, amelyen a vezérkari/parancsnoki szervezeten kívül álló erõk rést ütnek a szolgálati elöljárói jogosítványok egyértelmû dominanciáján, hiszen ha a kérdést jobban megvizsgáljuk, könnyen belátható, hogy az irányítás minden területére kiterjedõ szakmai szabályok és cselekvési határok megállapításának a joga egyirányú utcába tereli a parancsnoklást. A parancsnok/vezetõ ugyanis csak a szakmai irányítás keretein belül érvényesítheti akaratát, amely és ezt megint csak késõbb fogjuk látni adott esetben az elképzelhetõ tevékenységek egyértelmûen meghatározó részére is kiterjed.
A vezetés és irányítás értelmezésének problémájával összefüggésben szeretnék utalni arra a jelenségre, amely a terület szakértõinek, kutatóinak munkájában is te tten érhetõ. A szakirodalmat tanulmányozva, több helyen találkozhatunk az alábbihoz hasonló mondattal:
A Honvéd Vezérkar úgy értékelte, hogy a minisztérium túlzottan beavatkozik a Magyar Honvédség életébe lényegében nem csak irányítási, de vezetési hatáskört is gyakorol felette. 13
A korábbiakban részletezettek alapján a HVK értékelése ebben a formában nem értelmezhetõ, álláspontom szerint az irányítási jogosítványok minden esetben magukban foglalják a vezetés érdemi természetesen a jogszabály alapján el nem vonhatókon kívüli jogosítványait. 14
Az integráció történetében továbbhaladva nem hagyhatjuk figyelmen kívül a 2183/1999. (VII. 23.) Korm. határozat 15. pontjának rendelkezését.
A határozat alapvetõ célja a NATO védelmi tervezési kérdõívére történõ magyar v álasz és a 20012006. közötti NATO haderõ-fejlesztési javaslatokra vonatkozó magyar álláspont kialakítása volt, azonban a határozat utolsó pontja a tanulmányunkban vizsgált terület szempontjából sem elhanyagolható. Úgy vélem, a legszignifikánsabban ebben a szabályozásban érhetjük tetten a honvédség felsõ szintû vezetésének és irányításának 1999-ben jellemzõ problémáit.
A megfogalmazott cél, hogy a honvédelmi miniszter a fegyveres erõk fölötti politikai és demokratikus irányítás, valamint ellenõrzés érvényesítése, illetve a döntéshozatal hatékonyságának növelése érdekében készítse elõ a Honvéd Vezérkarnak a Honvédelmi Miniszt ériumba való integrálását.
Természetesen a hivatali és parancsnoki szervek létszámának csökkentése sem volt elkerülhetõ, hiszen ekkorra a Magyar Honvédség létszáma már alig é rte el az 53 . 000 15 fõt szemben az OGY által engedélyezett 61 . 500 fõvel , miközben a vezetõ szervek létszámának csökkenése nem követte a végrehajtó szervezetek létszámának csökkenését. 16
A Kormány döntése értelmében az integrált minisztérium kialakítása során a miniszternek gondoskodnia kellett a politikai döntéshozatal elsõdlegességének biztosítás áról, a gazdálkodás politikai kontrolljának megvalósításáról, illetve a szükségtelen párhuzamosságok megszüntetésérõl, a tárcán belüli együttmûködés javításáról. Kiemelt célként jelentkezett az új struktúra olyan módon történõ kialakítása, hogy az megfeleljen a magyar közigazgatás általános szabályainak, biztosítsa az egységes vezetés és irányítási rend kialakítását.
Azt gondolom, ez utóbbi feladat a legnehezebb és a több évtizedes katonai hagyományok és beidegzõdések tükrében a legkörülményesebben megvalósítható. Ahogy már korábban is utaltam rá, az integrált Honvédelmi Minisztérium ke ttõs funkciót tölt be, egyidejûleg felsõ szintû katonai vezetõ- és irányító szerv. Ezen kettõs követelménynek történõ megfelelési kényszer már önmagában megkérdõjelezhetõvé teszi a Kormány 1999-es célkitûzéseit, hiszen egy sui generis szervezetre általános strukturális követelményeket kíván róni. Ennek önmagában nincs akadálya, azonban a jogi környezet módosítása nélkül valóban mûködõ struktúrát nem lehetett létrehozni.
A határozat tényleges végrehajtására azonban csak két év múltán került sor, melynek okaként a NATO csatlakozást követõ évek elsõ feladatainak munkaterhe és a jogalkotási folyamat idõigénye jelölhetõ meg, illetve a Magyar Köztársaság honvédelm ének egészét érintõ stratégiai felülvizsgálatról szóló 2322/1999. (XII. 7.) Korm. határozatban foglalt feladatok végrehajtásának kis késéssel rendelkezésre bocsátott eredményei, amely szintén célul tûzte ki az integráció megvalósítását.
Az integráció egyik alapkérdése az volt, hogy az egységes minisztériumon belül a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke egymáshoz képest milyen pozícióba kerül a szervezetben, hiszen a kettejük közötti hatáskörelosztás alapjaiban határozza meg az integráció mélységét.
Errõl, és az integráció további menetérõl a cikk második részében lesz szó, amely a folyóirat következõ számában fog megjelenni.
1 A minisztériumi struktúra tipikus vázlatát mutatja be a BALÁZS István In: Magyar közigazgatási jog, (szerk. Ficzere Lajos) Bp., 2000 Osiris 167. p. « vissza
2 Megjegyezni kívánom, hogy a szigorú hiera rchia érvényesítése minden olyan ágazatban elterjedt, ahol fegyelmezett és szervezett, nagy hatékonyságú fellépésre van szükség, mert a társadalom valamely alapvetõ érdekének védelme a cél. « vissza
3 48/1991. (IX. 26.) AB határozat « vissza
4 HM SZMSZ I. fejezet 2. pont (5) bek. « vissza
5 Alkotmány 19/B. § (2) « vissza
6 Az ezzel kapcsolatos szakmai meggyõzõdésem kialakításában jelentõs szerepet játszott a kormányzati szervezet átalakításáért felelõs kormánybiztos, Sárközy Tamás professzor 2004. 01. 24-én a Népszabadságban e tárgyban megjelent cikke « vissza
7 A legutóbbi ilyen a Honvédelmi Minisztérium feladatköri rendszerének felülvizsgálatáról szóló 74/2002. (HK 25.) HM utasítás alapján került végrehajtásra és 2003-ban a tárca létszámának csökkenését eredményezte « vissza
8 Gondolok itt például arra, hogy ma elképzelhetetlen, hogy a hatósági jogorvoslati hierarchiában az I. és a II. fokú hatósági döntés egy szervezetnél összpontosuljon, vagy a beszerzések során a szakmai követelménytámasztó, a minõségbiztosítást végzõ és a beszerzési eljárást ténylegesen lefolytató egy szervezet legyen. « vissza
9 6/1976 (III. 31.) MT rendelet 45. § « vissza
10 48/1991. (IX. 26.) AB határozat « vissza
11 Itt érdemes felvetni azt a megoldási javaslatot, hogy a stabil és tartós integráció záloga a közigazgatásilag is képzett katonai vezetõk és a katonai területen sem járatlan közigazgatási vezetõk együttmûködése, a képzés, a fejekben történõ rendrakás lehet. Nem lehet mûködõképes az a minisztérium, ahol kizárólag hadmûveleti ismeretekkel rendelkezõ szakemberek próbálnak közigazgatási munkát végezi és kizárólag igazgatási ismeretekkel rendelkezõk katonai vezetési feladatokat ellátni « vissza
12 Bõvebben lásd KASSAI László: Adalékok és széljegyzetek a Honvédelmi Minisztérium mûködési egységének erõsítéséhez c. munkájában 3. p. « vissza
13 Lásd: a HVK integrálása a minisztériumba (tanulmánykötet, Szerk.: Horváth IstvánKiss Jenõ) HM OTF 2001 11. p. « vissza
14 Ezt támasztja alá Dr. TORMA András: A közigazgatási szervek közötti viszonyrendszer, különös tekintettel az irányításra és felügyeletre. In: Magyar Közigazgatás, 2004/8. 451454. p. A szakirodalom másik jeles képviselõje, ZSUFFA István azonban azon az állásponton van, hogy az irányítási jogosítványok sosem lehetnek korlátlanok, nem sérthetik az alárendelt szerv önállóságát. (Dr. ZSUFFA István: A közigazgatási szervek irányítása és felügyelete. In: Magyar Közigazgatás, 2004/7. 411. p) Magam azt vallom, hogy az irányító jogi lehetõségei ki kell, hogy terjedjenek bármely területre vonatkozó beavatkozásra ún.: teljes irányítási hatáskör ennek hiányában az irányítónak nincs lehetõsége az irányított szervezet mûködését minden területen befolyásolni. Hangsúlyozandó, hogy az irányítás optimális esetben nem avatkozik be az egyedi döntésekbe, a szervezet napi tevékenységébe, azonban a jogi lehetõséget meg kell erre teremteni. « vissza
15 Az adatok forrása: National Defence '99; Zrínyi, 1999. Budapest 47. p. « vissza
16 Itt kívánom megjegyezni, hogy a végrehajtói szint létszáma és a vezetõ szervek létszáma közötti összefüggés sosem mutathat egyenes arányosságot, hiszen egyes feladatok szempontjából irreleváns, hogy a Magyar Honvédségben azzal a területtel 10 vagy 20 ember foglalkozik, a felsõ szintû vezetésnek biztosítot tnak kell lennie, a szakmai kultúrák továbbvitele pedig minden területen szükséges. « vissza