Gyarmati István *
Nem csak a NATO jövõje a tét!
Szenes tábornok úr kitûnõ cikket írt az Észak-atlanti Szövetségrõl. Ez is mutatja, mekkora hiba volt megválni tõle, mint a Magyar Honvédség vezérkari fõnökétõl, s ráadásul az adott konkrét kérdésben is neki volt igaza! De ez a cikk most nem errõl szól! Hanem arról, van-e jövõje a NATO-nak, s ha igen, milyen ez a jövõ, s mi lehet benne, mi kellene, hogy legyen benne Magyarország helye.
Alapvetõen egyetértve Szenes tábornok elemzésével, úgy gondolom, a kiindulópont meghatározásakor még egy nagy lépést kell tenni visszafelé és feltenni azt a kérdést is, hogy a kialakuló új stratégiai helyzetben van-e létjogosultsága egy ilyen jellegû és összetételû katonai szövetségnek, át kell-e azt alakítani, s ha igen, hogyan. Mindehhez röviden meg kell határozni azt is, hogy melyek az új helyzet jellemzõi, s abban milyen szerep jut a katonai tényezõnek.
Sokat beszélünk jelenségekrõl, de nem merjük kimondani a lényeget: a világ alapvetõen megváltozott a 21. század elején. Az eddigi biztonsági koncepciók igen lényeges területeken nem mûködnek. Kína katonai-politikai hatalmának növekedése egy jórészt klasszikus dilemmát jelent: hogyan viszonyuljunk egy feltörekvõ, helyét egyelõre keresõ, de egyre inkább követelõ szuperhatalomhoz? S már látszik a következõ trónkövetelõ is, India. Ezek a problémák többnyire kezelhetõek lesznek a hagyományos rendszerek hagyományos eszközeivel - ami ebbõl nem kezelhetõ, vagy csak nagyon nehezen, az a fejlõdésükbõl adódó gazdasági és még inkább környezetvédelmi problémák, de ez nem tartozik ennek a cikknek a keretébe.
A terrorizmus összefoglaló néven nevezett jelenséget azonban nem lehet a hagyományos eszközökkel kezelni, hiszen - ellentétben Kínával és Indiával - a terrorizmus nem a létezõ rendszeren belüli vezetõ szerepre tör, hanem alapjaiban megkérdõjelezi azt. Nem kiszorítani akarja a jelenlegi vezetõket, hanem meg akarja õket semmisíteni. Ezek a célok viszont nem menedzselhetõek az adott rendszer keretein belül, így a terrorizmussal való szembeszállás alapvetõen más eszközöket követel, amelyek szétfeszítik a létezõ rendszer kereteit.
Igaz ez a nemzetközi biztonság rendszer legalapvetõbb elemeire is. A nemzetközi jog, amelyet a terroristák a legkevésbé sem ismernek el magukra nézve mégcsak iránymutatónak sem, alkalmatlan a terrorizmus bizonyos problémáinak kezelésére. Ugyanígy, saját jogrendszerük felülvizsgálatára, módosítására kényszerülnek a világ egyéb rendszerei is. Olyan dilemma elõtt állunk, amellyel eddig nem kellett szembesülnünk: a liberális demokráciák egyik alapja, a jogállamiság kérdõjelezõdik meg mind nemzetközi, mind pedig nemzeti keretek közt; a korábbi alaphelyzet - amikor ami helyes volt, jogszerû is volt - megváltozik: ami helyes, nem mindig jogszerû!
Ebben a helyzetben igen nehéz a megfelelõ választ megtalálni arra a kihívásra, amelyet a nemzetközi, katasztrofális terrorizmus és a határokat nem ismerõ nemzetközi szervezett bûnözés jelent. Nyilvánvaló, hogy ezen jelenségek ellen nem lehet kizárólag katonai eszközökkel küzdeni - s ebben igaza van azoknak a liberális értelmiségieknek és az európai kormányok többségének, akik azzal érvelnek, hogy a katonai erõ alkalmazása nem jelent megoldást a terrorizmus elleni harcban. Ebbõl adódóan - kimondva, kimondatlanul - azt a következtetést is levonják, hogy a NATO nem központi eleme a terrorizmus elleni küzdelemnek, annak - legjobb esetben is - csak marginális szerepet szánnak.
Ezzel ellentétben, az amerikai politika úgy látja, a nagyméretû biztonsági fenyegetések ellen igenis szükség van a katonai erõ alkalmazására, mint ahogy ez történt Afganisztánban és Irakban, hiszen a katasztrofális következményekkel járó terrorista támadások megelõzésére, illetve elrettentésére ez a leghatékonyabb eszköz. Az európaiak vonakodása miatt azonban az amerikaiak sem azt a következetést vonják le, hogy szükség lenne a NATO megerõsítésére, hanem inkább az egyoldalú döntések és akciók felé hajlanak. Egyben tehát egyetértés van: egyik fél sem igazán akarja a NATO szerepét erõsíteni, ezért nem is tapasztalhatóak komoly erõfeszítések arra, hogy a Szövetséget olyan módon megreformálják, ami tényleg alkalmassá tenné ezen feladatok ellátására.
Paradox módon nincs szó elvi eltérésrõl az európaiak és az amerikaiak között: mindkét fél elismeri, hogy egyrészt nem lehet a terrorizmus gyökereit és okait megszüntetni kizárólag katonai erõ alkalmazásával, de azt se tagadja senki, hogy bizonyos esetekben katonai erõre is szükség lehet. A nézeteltérés tartalmilag igazán a mértékben van , illetve, ha a felszín alá tekintünk, abban, hogy kié legyen a vezetõ szerep a döntéshozatalban. Az amerikaiak továbbra is azt szeretnék, hogy a világ egyetlen globális katonai hatalma lévén továbbra is az õ döntésétõl függjön, mikor és hol kerül sor katonai erõ alkalmazására és a európaiaknak ebben csak az a szerep jutna, hogy eldöntsék, milyen módon támogatják az amerikai erõfeszítéseket. Az európaiak ezzel szemben viszont úgy gondolják, hogy a döntéseket együtt kell meghozni, ami a gyakorlatban azt jelentené, hogy vétójogot kapnának a katonai erõ alkalmazása tekintetében, de ezt anélkül, hogy jelentõs erõfeszítéseket tennének saját alkalmazható katonai erõ kialakítására.
Ebbõl adódik az is, hogy a NATO-nak igazából mindkét fél csak kisegítõszerepet szán, azaz akkor kerülhet sor a NATO bevonására, ha már mindenben egyetértenek - ami irreális célkitûzés. Ebbõl adódóan senki sem vállalkozik arra, hogy nekifogjon a Szövetség átvilágításának s gyökeres reformjának.
A NATO gyökeres átalakításra szorul. Ami nem csoda, hiszen struktúrái a hidegháború idején alakultak ki és a 90-es évek modernizációja sem változtatta ezt meg alapjaiban. A NATO döntéshozatali rendszere, védelmi tervezési rendszere, a parancsokságok és a titkárság egész struktúrája átgondolásra és átalakításra szorul - aminek, persze, csak akkor lenne igazán értelme, ha ezzel egyidõben a tagállamok is vállalkoznának a döntéshozatali rendszer és - ami még nehezebb - saját belsõ struktúráik és haderejük gyökeres átalakítására. Ez azonban nagyon kevés kivételtõl eltekintve egyetlen tagállamban sem tartozik a politika prioritásai közé (ami érthetõ, hiszen a közvélemény nem igazán érdeklõdik a honvédelem iránt, hiszen nem érzi magát közvetlenül fenyegetve és azt sem gondolja, hogy az esetleges fenyegetések ellen éppen saját hadserege és a NATO fogja megvédeni).
Ahhoz, hogy ez az átalakítás megkezdõdhessen, számos dologra van szükség. Mindenek elõtt egyetértésre kell jutni abban, hogy milyen fenyegetésekkel, kihívásokkal kell szembenéznünk. Amíg ebben nem értünk egyet, addig remény sincs arra, hogy komoly párbeszéd alakuljon ki arról, hogyan szállhatunk szembe vele. Ez csak a következõ lépés lehet. Éppen ezért kudarcra vannak ítélve azok a kísérletek, amelyek a NATO-eszköztárát és/vagy struktúráját kívánják megreformálni anélkül, hogy a célt definiálnánk. Természetesen, nem állítom azt, hogy semmit sem lehet tenni, hiszen bizonyos mûveletekben egyetértünk és ezek végrehajtását lehet és kell is hatékonyabbá tenni. Így komoly erõfeszítéseket kellene tennünk, hogy megfelelõ stratégiát dolgozzunk ki az afganisztáni helyzet kezelésére, amely egyre inkább romlik. A jelenlegi koncepció alkalmatlan ennek a tendenciának a megfordítására és az afganisztáni helyzetben javulás elérésére. Hasonlóképpen, az iraki NATO-mûvelet megkezdése hónapok óta húzódik és mégse gondolkodtunk el azon: nem lehetséges, hogy a koncepció hibás?
Minõségi változást azonban csak abban az esetben lehetséges elérni, ha komoly párbeszédet folytatunk a stratégiáról, azaz a fenyegetésekrõl, a kihívásokról és az ezekre adandó válaszokról. Ennek azonban igazából nyoma sincs, sõt: már az új stratégia kidolgozásának szükségessége is megkérdõjeleztetik.
Ennél is nagyobb baj, hogy arról azután végképp nem lehet komoly párbeszédet folytatni, hogy mi legyen a NATO viszonya az ENSZ-hez, az Európai Unióhoz, illetve a nemzetközi joghoz. Formálisan, persze, ezt alaposan megvitattuk és némi megegyezésre is jutottunk. De ez a megegyezés sokkal inkább formális megoldást jelentett, mint tartalmit, hiszen még az igazi kéréseket sem tudtuk, mertük megfogalmazni. Ezek ugyanis politikailag lényes kérdések. Ami az ENSZ-t illeti, mindig arról beszélünk: a Biztonsági Tanács felhatalmazása lehet-e az egyetlen legitim háttér egy katonai akcióhoz. A kérdésnek ilyeténképpen történõ felvetése azonban alapjaiban kérõjelezi meg a NATO létét: hogyan képzelhetõ el egy katonai szövetség úgy, hogy a szövetség katonai erejének alkalmazásához egy másik szervezet egyetértése legyen szükséges? Tudom, ezt úgy kívánják megkerülni, hogy ez nem az V. cikk szerinti önvédelemre, hanem az egyéb mûveletekre vonatkozik. Ez a megkülönböztetés azonban egyre kevésbé releváns, hiszen a terrorizmus ellni harc önvédelem, de nem feltétlenül az V. cikk értelmében.
Az a kérdés sem merül fel a vitákban, vajon miért legitimebb a NATO-nál az ENSZ, amelyben az érdemi döntést öt állam hozza meg a Biztonsági Tanácsban s ez az öt állam olyan kritériumok alapján lett kiválasztva, amelyek totálisan irrelevánsak a mai helyzetben, úgy ti., hogy kik nyerték meg a második világháborút. Ráadásul az öt döntéshozó közül kettõ nem tartozik a demokratikus országok közé, s vajon miért kellene nekünk, a demokráciáknak, cselekedeteinket két nem demokratikus állam döntésétõl függõvé tenni.
Ez a le nem folytatott vita azonban egy másik, ennél szélesebb kérdést is felvet, amelynek megvitatásától még az elõzõnél is jobban irtózunk: vajon mennyire releváns a mai helyzetben az a nemzetközi jog, amely a hidegháború elõtt és alatt, a vesztfáliai rendszer idején alakult ki, amely teljes mértékben annak az idõszaknak a realitásait tükrözi, olyan realitásokat, amelyek ma már nem teljes mértékben felelnek meg a jelenkor realitásainak s ráadásul éppen azokon a területeken - terrorizmus elleni harc, megelõzõ csapások, humanitárius intervenció, belügyekbe való be nem avatkozás és szuverenitás versus demokratikus változások támogatása -, amelyek a legfontosabbak, életbevágóak napjainkban.
Ha azonban a nemzetközi jog e területen, a nemzetközi biztonság területén nem teljes mértékben felel meg a jelenlegi helyzet realitásainak s követelményeinek, akkor mit tegyünk azokban az esetekben, amelyekben a nemzetközi jogtól eltérõ, vagy éppen azzal ellentétes cselekvésekre kényszerülnénk életfontosságú érdekeink, sõt: talán létezésünk érdekében? Ha a jogszerû döntést választjuk, óriási veszélyeknek tehetjük ki magunkat. Ha a helyes döntést, akkor megsértjük a nemzetközi jogot s demokratikus államok, amelyek cselekvését, viselkedését a jog irányítja, a jogállamiság (rule of law) határozza meg, ilyet nem tehetnek. S a kérdésre nincs általános jellegû válasz, de mindenképpen szükséges, hogy ne dogmatikus vagy elvtelenül pragmatikus válaszokkal elégedjünk meg, hogy magát a kérdést felvessük, megvitassuk saját közvéleményünkkel, egymás között Európában, az Egyesült Államokkal és végül valamennyi demokratikus szövetségesünkkel illetve végül is az egész világgal. Ha nem ezt tesszük, akkor diszkreditáljuk magunkat, és a NATO-t, a világ szemében - ahogy ez ma is történik -, vagy azért, mert tehetetlenek, kiszolgáltatottak, védtelenek leszünk, vagy azért, mert saját elveinket fogjuk lábbal taposni.
Az Európai Unióhoz való viszony kétféle kérdést vet fel.
Az egyik könnyebb tartalmilag, de nagyon nehéz politikailag: ma két koncepció küzd Európában. Az egyik, kimondva vagy kimondatlanul, úgy gondolja, hogy Európának egyedül kell gondoskodnia saját biztonságáról, ehhez nincs szüksége az Egyesült Államokra, sõt: az együttmûködés az amerikaiakkal az esetek nagy részében kontraproduktív lehet. Ezt, természetesen, nem lehet ilyen módon kimondani, ezért ez a vélemény az Európai Unió elsõbbségének hangoztatása mögé bújik, a NATO-t tisztán katonai önvédelmi feladatokra kívánja korlátozni - azaz tehetetlenségre ítélni - és minden fontos kérdésben az Európai Uniót kívánja elõtérbe tolni - amely azonban jelenleg alkalmatlan az ezzel járó katonai feladatok ellátására és az európai államok nem is hajlandóak megfelelõ beruházásokat eszközölni ennek felszámolása érdekében.
A másik koncepció úgy gondolja, hogy Európa nem képes saját védelmére és ezért lényegében fenn kellene tartani a hidegháborúban kialakult viszonyokat, némiképpen növelve Európa önállóságát és hozzájárulását. Ennek az a fõ problémája, hogy erre sem Európa nem hajlandó - nagyon helyesen, hiszen a helyzet megváltozott és Európa is "felnõttebbé" vált -, sem az Egyesült Államok, amely ugyan az európai államokkal szemben szeretné megõrizni vezetõ szerepét a NATO-ban, de ennek érdekében nem hajlandó ugyanolyan erõfeszítésekre, mint a hidegháború esetén - nagyon helyesen, hiszen egyrészt látja, hogy Európa sokkal többre lenne képes, másrészt pedig legfontosabb érdekei ma már nem Európához kötik.
A dilemmát kiterjedt szabályokkal próbáljuk megoldani (l. Berlin plusz), amely papíron gyönyörûen mûködik, de nem valószínû, hogy mûködõképes lenne adott válsághelyzetben.
Mindezekrõl a kérdésekrõl nem folyik érdemi párbeszéd sem a NATO-ban, se máshol. Így tehát esélye sincs annak, hogy belátható idõn belül közös megoldásra jussunk. Ebbõl adódóan, rövid távon, a NATO lényegi reformja se kerülhet napirendre.
Úgy gondolom, az lenne a helyes, ha a párbeszéd két párhuzamos síkon folyna. Egyrészt elengedhetetlen a felmerülõ konkrét kérdésekre megfelelõ válaszok megtalálása. Ehhez arra lenne szükség, hogy szembenézzünk az afganisztáni, az iraki, stb. helyzet valódi dimenzióival és megkíséreljük õszintén megfogalmazni a valóságos kérdéseket. Ha ezt megtesszük, jó esélyünk lesz rá, hogy megtaláljuk, ha nem is a megoldásokat, de azokat a modus vivendiket, amelyek lehetõvé teszik egy elviselhetõ helyzet kialakítását és fenntartását, amíg a megoldás lehetõsége ki nem alakul. Másrészt ezzel egyidõben, jó lenne, ha képesek lennénk párbeszédet kezdeni a valódi, nagy kérdésekrõl, meglehet, elõször nem az államok, a kormányok között, hanem a tudományos életben. Ez elvezethet egy komoly párbeszédhez és megoldások megkereséséhez. A jelenlegi helyzetben azonban ennek nem sok esélye van.
* Gyarmati István nagykövet, az Euro-Atlanti Integrációért és Demokráciáért Alapítvány Kuratóriumának elnöke. A cikkben leírtak kizárólag saját véleményét tükrözik.