Grónás József–Sallai János
Kishatárforgalom története és jövõje az EU-ban 1
Hazánk uniós csatlakozási tárgyalásainak folyamatában 2003-ban úgy tûnt, hogy a kishatárforgalom magyar története a témára ható összes körülmények alapján rövid határidõn belül véget ér. Ám 2003 õszén az EU több tagország nyomására újra napirendre tûzte az ehhez fûzõdõ szabályozást, amely kapcsán 2004-ben több változatban elkészült a kishatárforgalom Európai Unió általi korlátozása, tagadása helyett egy más megközelítésû új típusú felfogása. Ezzel Magyarországon is ismét aktuálissá vált a kishatárforgalom történetének, tapasztalatainak áttekintése, és az EU kompatíbilis szabályozás elõkészítésében való részvéte.
A magunk mögött hagyott huszadik századot az állandó permanens változások századának is lehetne nevezni, hiszen egymást érték a nagy politikai, történelmi, gazdasági, társadalmi események és az információáramlás felgyorsította a hétköznapok életét. A Kárpát-medence is a felgyorsult változások színtere volt, ahol a lejátszódott folyamatok hatására a magyar állami és etnikai határok is többször változtak, illetve módosultak. E változások eredményeként a korábbi állapotokhoz képest az államhatárok által lefedett terület a magyar etnikai lakosság szállásterületein belül található, amelynek következménye, hogy évszázados rokoni, baráti, gazdasági kapcsolatokat metszett el. Ahhoz, hogy megértsük a kialakult helyzetet és alternatívákat tudjunk kialakítani a jövõre vonatkozólag, elengedhetetlen a történelmi háttér vizsgálata .
Bármennyire is tudományos jellegûnek nevezte F. Ratzel az 1888-as román–magyar határkijelölést, az birtokokat vágott ketté. A határegyezmény X. cikkelye ezért a következõkrõl biztosította a tulajdonosokat: „ Magától értetõdik, hogy jelen egyezmény által azon fekvõségek tulajdonosai, amelyek egyik országból egészen vagy részben a másikba mennek át, birtokjogaikban és a fekvõségek feletti szabad rendelkezési jogukban rövidséget szenvedni nem fognak.” 2 A szerzõdés szabad közlekedést biztosított a birtokosok számára, hogy a gazdasági eszközeikkel, marháikkal az egyik állam területérõl a másikra akadálytalanul, adó- és illetékmentesen áthaladhassanak. E lehetõség gyakorlati kivitelezésére illetékmentes igazolvány bevezetését látták célszerûnek, amelyet mindkét állam hatósága láttamozott és bármikor ellenõrizhetett. Az igazolvány egy évre szólt, de megújítható volt.
A határszerzõdést követõ idõszakban a kishatárforgalom iránti igény folyamatosan jelen volt, majd az 1900-as évek elején, amikor az útlevél törvényt elõkészítették, a 70.000/1904. BM sz. rendeletben a „Határszéli úti igazolvány”-t is megjelenítették. Eszerint a román határszélen 40 kilométeren belül esõ községek lakosai számára a határszéli teendõkkel megbízott hatóság 8 napon belül érvényes egyszeri ki- és belépésre feljogosító okmányt állíthatott ki. Ugyan ezen rendelet szerint a határállomás dolgozói és családtagjai mindenféle úti okmány nélkül élelmiszer beszerzés céljából átmehettek a szomszédos országba az „ élelmipiaccal bíró legközelebbi községébe ”.
Az elsõ világháború végén egyértelmûvé vált, hogy a soknemzetiségû monarchia részeire hullik, és a háború után új határok megvonására kerül sor. Az 1921–23 között kitûzött új határok soha nem tapasztalt nehézségek elé állították a magyar állam vezetõit és a magyarságot. Az a tény, hogy az új határoknak (a korábbival ellentétben) jelentõs része mesterséges jellegûvé vált és a határ túloldalán a határvonallal párhuzamosan magyar nemzetiségû területsáv keletkezett, egy sor államigazgatási, kapcsolattartási problémát vetett fel. Az így kialakult helyzet során rokoni, közigazgatási, gazdasági, infrastrukturális, és még sorolhatók, hogy milyen kapcsolatok szakadtak szét.
Az újonnan kitûzött határ mentén a Vámõrség látta el a határõrizetet (és a kishatárforgalom ellenõrzését). A távolsági forgalom ellenõrzését az Állami Rendõrségbe beolvasztott Határrendõrség kapitányságai végezték. A kialakult helyzetre az akkori politikai vezetés a kishatárforgalom intézményének létrehozását látta megoldásként, mellyel biztosította a határmenti magyar települések közti érintkezés fenntartását. Ezért minden szomszédos országgal tárgyalást kezdeményezett a témában és ezek eredményeként az 1920-as évek második felében a tárgyalások megállapodással zárultak. A korabeli határõrizeti utasításokban a határon túli magyarságért érzett felelõsség jegyében pozitív diszkriminációkat rögzítettek. Így például „ Határsértést magyar szempontból csak idegen honos követhet el ” 3 . Továbbá a fegyverhasználat-tilalom a következõ esetben: „ Az elcsatolt területrõl elkövetett határsértés eseteiben, kivéve, amikor kifejezetten önvédelemrõl van szó, fegyverhasználatnak helye nincs ” 4 .
A helyzet kuszaságára jellemzõ, hogy a határforgalom gyakorlati helyszínét jelentõ határátlépõ állomások kijelölésére és a határellenõrzés szabályozására csak 1923-ban adtak ki BM körrendeletet. Ezt követõen kishatárforgalom szabályozását elsõként általánosan az 5.300/1923 Miniszter Elnöki rendelet jelenített meg. E rendeletben rögzítették, hogy a kishatárforgalom területi hatálya a határkerületre terjedt ki, mely alatt a vámhatárral párhuzamos 10–15 km-es terület sávot értettek. A pontos területi hatályt minden viszonylatban a szerzõdés mellékleteként az érintett községek, települések felsorolásával tüntették fel.
A kishatárforgalomban résztvevõ lakosok a határt útlevéllel, határszéli igazolvánnyal, birtokos úti igazolvánnyal és alkalmi úti lappal léphették át. A határátlépés helyét, (mely nemcsak a határátkelõ, hanem megegyezés szerint vámút is lehetett) a két szomszédos ország által megkötött szerzõdésben határozták meg. Azon kettõs birtokosok, valamint azok részére, akik munkavégzés vagy foglalkozásuk folytán naponta többször átlépték a határt, határszéli igazolványt állítottak ki. Az igazolvány kiállításának körülményeit, formáját, tartalmát, annak érvényességi idõtartamát a fenti rendelet pontosan szabályozta. Továbbá a rendeletet követték a szomszédos államokkal kötött kishatárforgalmi szerzõdések, melyek az adott viszonylatban a sajátosságokat, a pontos területi hatályosságot rögzítették.
A két világháború közötti idõszakban a kishatárforgalom megkönnyítése céljából az érdekelt államok megegyeztek abban, hogy bizonyos idõközökben, rendszerint három hónaponként, úgynevezett határközi összejöveteleket tartanak. A határközi összejövetelek színhelye felváltva hol az egyik, hol a másik ország határterületén volt. Nem titkolt cél volt a jó szomszédsági viszony ápolása is, amely azonban a második világháború közeledtével csorbát szenvedett, esetenként mindkét viszonylatban incidensekhez vezetett. A kishatárforgalom életében a magyar területek visszatérése ideiglenesen elhaláshoz vezetett, ám a második világháborút követõen az eredeti állapot állt helyre, azzal az eltéréssel, hogy a térségben új szomszédos állam jelentkezett, mivel Kárpátalja a Szovjetunióhoz került.
A határkapcsolatokat az 1940-es évek második felében kettõség jellemezte. A kishatárforgalom korábbi tapasztalatai alapján helyi szinten, újjá élesztették. Határközi tárgyalásokon a Belügyminisztérium 154.690/1945. IV–13 rendeletével a magyar fél felhatalmazást kapott és a román 5 , továbbá a csehszlovák 6 felekkel megegyezett (a gazdasági munkák végzésének biztosítására) a kettõs birtokosok igazolványainak két évre történõ meghosszabbításában. A kishatárforgalom beindításához vám és egyéb eljárási szabályok tekintetében irányadóként a korábbi megállapodások szolgáltak alapul. Az új szomszédos állammal a Szovjetunióval a közös határ redemarkálására 1947–48-ban került sor, a kishatárforgalom beindításáról nem maradt fenn levéltári adat.
Az 1950-es évek elején a határkapcsolatok, a határforgalom az országok lakosságainak arányaihoz képest elenyészõ volt. A néhány százezer határátlépõ koránt sem jelentette a kapcsolatok normalizálódását, amelynek kezdetérõl majd csak a '60-as években beszélhetünk.
A normalizálódás elsõ lépéseként a Magyarország 1962-ben Csehszlovákiával „attól az óhajtól vezérelve, hogy lehetõvé tegyék egyszerûsített formalitások mellett a magyar–csehszlovák államhatár átlépését mindkét állam azon polgárai számára, akik a határforgalom sávjában laknak és ezzel megszilárdítsák, valamint elmélyítsék a két ország népének testvéri együttmûködését és barátságát, elhatározták” 7 , hogy kishatárforgalmi egyezményt kötnek. A határsávot 15 kilométer mélységben határozták meg, ahol a korábbitól eltérõen csak a kijelölt helyen és idõpontban lehetett átlépni. Az átlépésre egyszeri és állandó határátlépési engedéllyel kerülhetett sor. Késõbb a román és jugoszláv viszonylatban megtörténtek az új megállapodások kidolgozása, aláírása.
Sajátosan alakult a magyar–szovjet határkapcsolat . Az 1949-ben aláírt redemarkációs okmányt csak 1962-ben követte az államhatár rendjérõl szóló törvényerejû rendelet. A második világháború elõtt funkcionált kishatárforgalmi egyezmény megkötésére pedig sor se került. A helyzet kezelésére kitalálták ugyan a „könnyített” határátlépést a határ menti települések lakosai részére, de az a valóságában a beépített bürokratikus elemek, fékek miatt csak látszatmegoldást eredményezett. A könnyített határátlépési engedélyt csak annak állították ki, akinek nyomós indoka volt (Pl. közeli hozzátartozó halála, súlyos betegsége stb.).
Az 1960-as évektõl a forradalom utáni konszolidáció a határforgalom növekedését eredményezte . A technikai, továbbá a gépjármûpark jelentõs fejlõdése, a hidegháborús hangulat enyhülése a magyar határátkelõhelyeken is éreztette a hatását. A néhány százezres forgalom 1960-tól folyamatosan 1 millió fölé emelkedett. Ennek hatására a határátkelõhelyeket és az ellenõrzés minõségét is fejlesztették. A hetvenes években már lényegesen több átkelõ állt az utasok rendelkezésére a távolsági határforgalom lebonyolítására.
Az 1970-es évek végén a turizmus fellendülése mellett a térség államaiban bekövetkezett politikai, gazdasági, ideológiai válság komplex hatása a kishatárforgalomban, illetve a távolsági forgalomban, a napi kapcsolattartásban folyamatosan tetten érhetõ volt. A szomszédos országokban kisebbségi sorsban élõ magyar etnikumú polgárok számára megnehezedtek a határátkelési lehetõségek.
Az 1990-es változások a külgazdasági kapcsolatok terén, ahol a korábbi keleti irányú orientációnak vége szakadt, amellyel a térség munkaerõpiacát szinte lenullázta, és az egyéni megélhetést helyezte elõtérbe. A bekövetkezett társadalmi-gazdasági változások átrajzolták a politikai térképet, ugyanakkor újabb falak is emeltek. A volt szocialista államokban bevezetett világ útlevek megnyitották a kaput a polgárok számára. Ám a kapunyitás késõbb gátakba ütközött, amikor a határátlépõktõl anyagi fedezet meglétét kérték a határrendész és vám tisztviselõk. Tovább nehezítette a helyzetet, hogy az EU tagállami a térség egyes államainak polgárai számára vízum kötelezettséget vezettek be. Ekkor a korábban bevezetett kishatárforgalom sokszor megélhetést biztosított a határmentén élõk számára. Ám mindenki tudta, hogy a kishatárforgalom létrehozásának eredeti szándékai, és az 1990-es évek gyakorlata (amikor sokszor benzin, cigaretta, alkoholcsempészésre is felhasználták, vagy próbálták felhasználni a határátkelõk ezt a lehetõséget) ellenmondásba keveredett és hazánk EU-csatlakozásával veszélybe került. Ez a veszély reálissá vált és a csatlakozási tárgyalásokkal párhuzamosan a magyar kormány a szomszédos államoknál kezdeményezte a kishatárfogalmi megállapodások felmondását, amire gyakorlatilag 2003 végére sor is került.
A kishatárforgalom jelenét röviden meglehet határozni, ugyanis minden viszonylatba megszûnt, és helyette a differenciált vízum szerzõdések léptek helyébe. Ezzel párhuzamosan 8 az EU-bõvítés eredményeként, 2004-ben a következõ helyzet alakult ki:
Magyarország, Szlovákia és Szlovénia 2004. május 1-jei EU-tagsága új helyzetet teremt a Kárpát-medencében, amely az államhatárok jellegére is hatást gyakorol. Belsõ határrá vált az osztrák–magyar, szlovák–magyar és a szlovén magyar, míg az EU és a Magyar Köztársaság külsõ határaként funkcionál az ukrán–magyar, román–magyar és a szerb montenegrói–magyar közös államhatár. Jelenleg azonban egy átmeneti idõszakot élünk, amikor már EU-tagok vagyunk, de még nem lépett életbe a Schengeni Végrehajtási Egyezmény. Ez azt jelenti, hogy a magyar állampolgárok már személy igazolvánnyal utazhatnak az EU területére, de a határforgalom-ellenõrzés még fennmarad a magyar határátkelõhelyeken. Romániába, Ukrajnába és Szerbia Montenegróba továbbra is útlevéllel utazhatunk. Sajátos a helyzet Horvátországgal, amellyel a kétoldalú megállapodás szerint már ma is személyi igazolvánnyal lehet utazni.
Ellentmondásos helyzet alakult ki ugyanakkor a kishatárforgalom tekintetében. A magyar csatlakozási tárgyalások során a magyar kormány a szomszédos államoknál kezdeményezte a kishatárfogalmi megállapodások felmondását, amire a gyakorlatilag 2003 végére sor is került. A bõvítés idõszakában, az uniós berkekben újra gondolták a kishatárforgalom intézményrendszerének szabályozását és sok tekintetben a magyar kishatárforgalmi egyezményekhez hasonlós, de a korszerû informatikai eszközök figyelembevételével készítették el a tervezett EU-s jogszabályt.
A kishatárforgalom történeti tapasztalatai és az Európai Uniós szabályozási elképzelések azt igazolják, hogy a térségben a Magyar Köztársaság külsõ határai mentén nem szabad elvetni a kishatárforgalom intézményrendszerét. A Magyar Köztársaságnak érdeke, hogy a gazdasági, kulturális, és a határon túli magyarokkal való kapcsolattartás miatt a kishatárforgalmi intézményrendszer egy modernebb formában visszatérjen. Ehhez a térség tapasztalatai és a magyar szakemberek elképzelése megfelelõ alapot jelentenek. Ugyanakkor az EU is a szabályozott kishatárforgalom engedélyezésével kívánja elérni, hogy a már EU tagok és a majdani belépõk határ menti kapcsolatai ne szakadjanak meg. Ezzel az EU többi tagállamának is lehetõséget biztosítanak a keletebbre nyúló határkapcsolatok kiépítésére. Természetesen az új tervezet a tagállamok részérõl sok vitára és bevezetésével kapcsolatosan ellenállásra alkalmas szabályokat is tartalmaz, ami miatt jelenleg is lassan halad a tervezet végleges formában öntése.
A 2005 év elsõ felében vitára bocsátott tervezet egyaránt szabályozni kívánja a tagállam és egy harmadik ország, a schengent alkalmazó és még nem alkalmazó tagállamok, valamint az „új”, a schengent még nem alkalmazó tagállamok közötti kishatárforgalom alapvetõ elemeit. A rendelet tervezet alapján azonban a tagállamok által kötött kishatárforgalmi megállapodások szabályozhatják a részletes, az egyedi megoldásokat kívánó kérdéseket. Ezek azonban nem lehetnek ellentétesek a rendeletben foglaltakkal. Ez vonatkozik mind a már hatályban lévõ, mind pedig az újonnan megkötendõ megállapodásokra is.
A legutolsó (2005) kishatárforgalmi szabályozás a következõ négy területre fókuszál:
A kedvezményezett határtérség az államhatártól számított 30 km, maximum 35 km lehet. A tartózkodás idõtartama legfeljebb 7 nap. Ez különös méltánylást érdemlõ körülmények estén (pl. humanitárius okok) meghosszabbítható, de vízumkötelezettség esetén az egymást követõ tartózkodások teljes idõtartama féléven belül nem haladhatja meg a három hónapot.
Fontos megemlíteni, hogy a rendelet hatálya a határterületen legalább egy éve az állandó lakóhellyel rendelkezõ harmadik országok állampolgáraira terjed ki. Az EGT állampolgárokra és családtagjaikra azért nem, mert õk a közösségi jogból eredõen élvezik a személyek szabad mozgását, amely – általában – e rendeletben foglaltaknál szélesebb lehetõséget biztosít számukra.
A vízumkötelezett országok állampolgárai vonatkozásban továbbra is a speciális „L” (lokál, helyi) vízum szerepel a tervezetben. Az e vízumra vonatkozó szabályokat azonban a teljes schengeni joganyagot alkalmazására még nem jogosult tagállamok nem alkalmazhatják, ezen tagállamokban a vízumkiadásra a nemzeti jog irányadó.
A beutazás feltételei azonosak a Schengeni Végrehajtási Egyezmény által elõírt, a külsõ határok átlépésnek feltételeivel az alábbi eltérésekkel:
Összehasonlítva a korábbi kishatárforgalmi egyezményekkel megállapítható, hogy az EU-szabályozás mélyebb területsávra vonatkozik, ugyanakkor az átlépés szabályai szigorúbbak. Azonban a szélesebb terület sáv sem oldja meg teljesen a magyar–magyar kapcsolattartást, hisz Ukrajnában, Romániában (Székelyföld) és Szerbia Montenegróban is 35 kilométernél messzebb találhatók magyar etnikumú települések.
FELHASZNÁLT IRODALOM
1. A Magyar Határõrség a rendszerváltás folyamatában. 1993. Bp. Hanns Seidel Alapítvány.
2. A magyar–csehszlovák államhatárral kapcsolatos szerzõdések gyûjteménye. 1980. BM Hõr. OPK.
3. A magyar–román államhatárral kapcsolatos szerzõdések gyûjteménye. 1980. BM Hõr. OPK.
4. A magyar–szovjet államhatárral kapcsolatos szerzõdések gyûjteménye. 1980. BM Hõr. OPK.
5. Baranyi B.: A határmentiség kérdõjelei az Északkelet-Alföldön. 2001.
6. Corpus Juris Hungarici CD ROM
7. Friedrich Ratzel: Politikai Földrajz.
8. Hardi T.: A határ és a határ menti együttmûködések a kialakuló határrégiókban. PhD értekezés, Pécs, 2002.
9. Pavlik F–Laky I: Határrendészet kézikönyve. Budapest, 1907.
10. Pál Á.–Szónokyné Ancsin G.: Határon innen – határon túl. 1996.
11. Sallai J. A schengeni rendszer és a kishatárforgalom In. SCHENGEN a magyar–magyar kapcsolatok az uniós vízumrendszer árnyékában. 2000.
12. Kishatárforgalom, kelet-magyarországi határkapcsolat. 2003.
13. Az államhatárok. Változó Világ. 2004.
LÁBJEGYZETEK
1 Az MHTT 2004. évi pályázatára beküldött A kishatárforgalom múltja és jövõje Magyarország észak-keleti határai mentén címû nagyobb terjedelmû (kb. 3 íves) tanulmány rövidített, szerkesztett változata. « vissza
2 Paclik F–Laky I: Határrendészet kézikönyve. Budapest, 1907. 111. p. « vissza
3 Határszolgálati Utasítás 1925. 3. p. « vissza
4 Uo. 7. p. « vissza
5 Jegyzõkönyv BM Történelmi Irattár, Határõrség OPK 133. õe.– VI/4. « vissza
6 Jegyzõkönyv BM Történelmi Irattár, Határõrség OPK 117 õe. VI/2. « vissza
7 MNK ET 1963. évi 15. számú törvényerejû rendelete. « vissza
8 A kishatárforgalommal kapcsolatosan az EU már korábban is foglakozott. A Bel- és Igazságügyi Tanács 2002. június 13-án, a Seville-i Európai Tanács június 21-és 22-én ülésein már rövidtávú végrehajtandó intézkedéseket is megfogalmazott. « vissza