Szenes Zoltán
A NATO jövõje 1
Új stratégiai koncepcióra van szükség
Az iraki háború hideghullámot hozott a szövetségi és partnerségi kapcsolatokban, lelassult a döntéshozatal, a határozatok végrehajtásában hiányzik a szilárd politikai akarat. Csökkenõ védelmi költségvetések, állandósuló mûveleti képességhiányok, lanyhuló politikai párbeszéd és bizalmi problémák nehezítették az elmúlt két év tevékenységét. A NATO mintha elveszítette volna megújuló képességét, az új, XXI. századi kihívásokra való válaszadási bátorságát, a szövetség jövõjét jelentõ problémakörök konstruktív megtárgyalásának lehetõségét. Ismét felerõsödtek a NATO-ellenes vélemények, és a kritikusok megint a szövetség „kimerülésérõl”, „kiüresedésérõl”, politikai súlyának elvesztésérõl beszélnek. Az év pozitív fejleményei alapján azonban úgy tûnik, hogy az Észak-atlanti Szövetség kezd ismét magára találni, erõsödõ akarat és egység van a felmerült problémák megvitatására, a politikai dialógus megerõsítésére. A 2005. februári brüsszeli informális NATO- csúcs óta ismét reménykedhetünk, hogy jobbra fordulnak a szövetség dolgai. A szerzõ a fundamentális kérdések újratárgyalásának a híve, és azok közé tartozik, akik a szövetség jövõjének újra vizionálását sürgetik. Cikkében új NATO- stratégia kidolgozását sürgeti, hiszen ha választ adunk a stratégiában megfogalmazandó kérdésekre, akkor megválaszoljuk a szövetség jövõjét meghatározó politikai kérdéseket is. A téma kifejtéséhez vezérfonalul a NATO stratégiai koncepció szerkezetét választotta, amely lehetõséget ad arra, hogy a stratégiai dokumentum lényegét képezõ fõ kérdésekre koncentráljon.
A NATO fennállása óta négy stratégiai koncepcióval rendelkezett: a tömeges megtorlás (1949), a rugalmas reagálás (1967), a hidegháború utáni átváltozás (1991) és a megújulás-bõvítés (1999) stratégiájával. 2 Az 1999-es washingtoni stratégiai koncepció, a még ma is érvényben lévõ, másfél évig készült, és csak a csúcstalálkozónak (és a szerbek elleni légi háborúnak) köszönheti, hogy pont került a végére. Ez is mutatja, hogy a konszenzus-építés stratégiai kérdésekben nagyon nehéz, hosszú és fájdalmas folyamat. De mint ahogyan akkor, most sem spórolható meg ez a munka. Nem lehetnek tabuk, és nem lehetnek szent tehenek. Ahhoz azonban, hogy célhoz érjünk, alapvetõ kérdésekben egyet kell értenünk.
Transz-atlanti viszony és a NATO jövõje
Az elmúlt években – a Szövetség prágai (2002. november) és isztambuli ( 2004.július) csúcstalálkozóján hozott döntések végrehajtása eredményeként – folytatódott a Szövetség megújulása, amely szinte kiterjedt mindenre: a mûveletekre, a partneri kapcsolatokra, a képességekre és a struktúrákra is. Az átalakulásnak azonban nincs szilárd politikai alapja. Nincsen közös képünk a transz-atlanti kapcsolatok távlatairól, a 9/11 után követendõ stratégiáról. Irak nemcsak a belsõ ellentéteket állította reflektorfénybe, hanem a NATO szûk korlátaira is rávilágított. A tagországok csak nehezen tudják képességekkel alátámasztani a jelenleg folyó NATO-mûveleteket. A nizzai informális miniszteri értekezletek, a februári brüsszeli rendkívüli csúcstalálkozón kifejtett amerikai „mosolydiplomácia” javulást hozott ugyan az amerikai – szövetségi kapcsolatokban, de csak a korábban ejtett sebek lassú gyógyulására számíthatunk. Nagyon nagy szükség van tehát az egyetértésre törekvõ, konszenzust generáló mélyebb politikai vitákra a NATO feladatairól, biztonságpolitikai szerepérõl, a transz-atlanti kapcsolatok megújításának lehetõségeirõl. A NATO már középtávon sem maradhat e nélkül hatékony szervezet.
A NATO megújításában meghatározó szerepe van (lesz) a transz-atlanti kapcsolatrendszer fejlõdésének. Bush elnök európai útja után valószínûsíthetõ, hogy a korábbi mélypont után fellendülnek az amerikai és a „régi európai” kapcsolatok. Óvatos optimizmusra leginkább az ad okot, hogy a közös veszélyek és nehézségek újra szorosabb együttmûködésre kényszerítik a transz-atlanti partnereket, hiszen mind a NATO, mind az európai biztonságpolitikai stratégia azonos abban a tekintetben, hogy az Atlanti-óceán két partján alapvetõen ugyanazon veszélyeket és kihívásokat látják.
Az európaiak reményei szerint az Egyesült Államok jelentõsen átértékeli a NATO–EU kapcsolatokat. Megérti, és egyre inkább elfogadja, hogy Európa helyzete, veszély-felfogása, olykor követni kívánt értékei különbözhetnek az övétõl, de ez nem lehet az amerikai-európai együttmûködés gátja.
Az amerikaiak a tágabb közel-keleti válságövezetben 180 ezer katonát állomásoztatnak (Afganisztánban 11 ezer, Irakban közel 170 ezer fõ), amelyek fenntartása évente mintegy 300 M USD-ba kerül. Az elmúlt két évben Afganisztánban 20 Mrd, Irakban mintegy 130 Mrd USD-t költöttek a nemzeti haderõk felállítására, humanitárius célokra és újjáépítésre. 3 Amint azt Irak és Afganisztán példája mutatja, az Egyesült Államok vezetése hamar felismerte, hogy Európa nélkül könnyû háborút indítani, de nehéz a „békét megnyerni”. Az Egyesült Államoknak nemcsak a katonai tehermentesítés céljából, katonai „alvállalkozóként” van szüksége európai szövetségeseire. A harci cselekmények után a gazdasági és politikai újjáépítés sikere, a demokrácia feltételeinek megteremtése is elengedhetetlenné teszi Európa bevonását az amerikai külpolitikai kezdeményezésekbe. Az új megközelítés igazi próbája a NATO közel-keleti politikájának fejlesztése lehet.
Európának is érdeke az Amerikával fenntartott kapcsolatok erõsítése. Az európaiak egyre inkább megértik, hogy a washingtoni vezetés szemében külpolitikai mozgásterüket meghatározza az amerikai mûveletekhez való hozzájárulás mértéke. Az Egyesült Államok „tehermentesítése” valójában egy olyan washingtoni értékmérõ (konkrét szám), amely megadja egy–egy ország „helyi értékét” az amerikai világtérképen. 4 Még az európai „nagyok” is belátják, hogy érdemes figyelembe venni az Atlanti-óceán túlpartján az európai államokkal szemben megfogalmazott igényeket.
A NATO-n belül politikai szándékok és tényleges cselekedetek közötti különbség számos okra vezethetõ vissza . Bár a Szövetség megmaradt „értékközösségnek”, de amikor az egyes értékek közvetítésérõl van szó (mint például a demokrácia erõvel történõ terjesztése más régiókban és országokban), már megoszlanak a vélemények. Formálisan egyetértés van a tagállamok között a régi és új veszélyekrõl (instabilitás, terrorizmus, mûködésképtelen államok, tömegpusztító fegyverek proliferációja stb), mégis az amerikai és európai veszély-percepció között lényeges különbségek fedezhetõk fel. Amíg Amerikában a terrorizmus elleni harc valóságos háborút jelent, addig Európában az aszimmetrikus veszélyek fõleg elméleti fenyegetettséget képviselnek. A terrorizmus elleni harcról például még az európaiak között is megoszlik a vélemény, hisz más a viszony ehhez a veszélyhez azon országokban (mint például Nagy-Britannia és Spanyolország), ahol már régóta napirenden van a terrorizmus elleni küzdelem, és más azon országokban, ahol a közvélemény nem érzékeli a közvetlen fenyegetettséget. Magyarországon például a lakosság 60%-a 5 tartja csak fontosnak a terrorizmus elleni harcot. Egyes európai országokban tartja magát az a vélekedés is, hogy a globális terrorizmus gyökere a palesztin-izraeli konfliktusból táplálkozik, és mivel Egyesült Államok hagyományosan Izraelt támogatja, az amerikai demokratikus értékek elleni terrorcselekmények az unilaterális amerikai politika következményei.
Nem gondolom, hogy a szövetségnek monolitikusan azonos veszély-felfogással kell rendelkeznie, hiszen különbségek és árnyalatok földrajzi, politikai, történelmi és kulturális okok miatt valósan létezhetnek. Ugyanakkor a fenyegetettség különbözõ megítélése nemcsak megterheli az európai–amerikai kapcsolatrendszert, de aláássa a közös politikai akaratot a veszélyek elleni harchoz szükséges erõforrások biztosításában, és nem teszi lehetõvé a szövetség gyors, közös fellépését.
A transz-atlanti együttmûködést tovább nehezítik a katonai erõ alkalmazásának legitimációjával kapcsolatos felfogásbeli különbségek is. Vannak országok, amelyek csak az ENSZ BT határozata esetén vesznek részt fegyveres mûveletben, és úgy gondolják, hogy a vezetõ nagyhatalmak szûk körben hozott döntései nem legitimálják egy idegen állam területén végrehajtott katonai beavatkozást. Érdemes emlékezni arra, hogy a Szerbia elleni háborút a szövetség ENSZ- határozat nélkül, „csak” NATO-döntés alapján vívta meg.
Látható, hogy Egyesült Államok és Európa újbóli „egymásra találása” nem lesz gyors és látványos. Valószínûsíthetõ, hogy egyik fél sem tesz azonnali gesztusokat. Európa nem fogja kritikátlanul követni Amerikát, és elvárja, hogy meghallgassák, az Egyesült Államok viszont nagyobb toleranciát vár európai partnereitõl. A közeljövõ nagy ügyei (Irán atomprogramjának kezelése, Kína elleni fegyverembargó EU által tervezett feloldása stb.) megmutatják, hogy az érintettek mennyit tanultak az elmúlt nehéz idõszakból. NATO jövõje szempontjából létkérdés az együttmûködés erõsítése.
Katonai képességek
A NATO csak akkor tud hatékony katonai szervezet maradni, ha folytatja katonai képességeinek fejlesztését. A képesség-fejlesztés a Szövetségben 1999-tõl központi kérdés, Prága óta pedig egyértelmû prioritás. Látható eredmények ezen a területen is csak egyértelmû politikai akarat és tisztázott politikai peremfeltételek esetén várhatók. A biztonságpolitikai környezet egységes megítélése mellett szükség van számos politikai-stratégiai kérdés egyértelmû megválaszolására, mert ezek alapvetõen meghatározzák a NATO és az egyes nemzetek haderõ-fejlesztési szakpolitikáját.
Tisztázni kell például, hogy milyen legyen az Egyesült Államok és az európai NATO-tag országok mûveleti munkamegosztása . Elfogadható-e, hogy a NATO rendre amerikai (koalíciós) mûveletek utáni „követõ” szerepben jelenik meg (Koszovó után már Afganisztán és Irak is amerikai döntéssel indult), és javarészt alacsony intenzitású, stabilizációs, rendfenntartó jellegû békemûveleteket lásson el, méghozzá egyre távolabbi színtereken. (Népszerû hasonlattal élve: elfogadjuk-e, hogy Amerika fõz, Európa pedig mosogat?) Ha ez elfogadható, akkor az Egyesült Államok és európai szövetségesei között erre a stratégiai munkamegosztásra épülõ, komplementer jellegû képesség-fejlesztést kellene megvalósítani. Ha viszont nem, akkor jóval nagyobb erõfeszítésekre lenne szükség Amerika és Európa között meglévõ képesség-szakadékok csökkentésére.
Az egymást kiegészítõ haderõ-fejlesztésnek számos elõnye lenne. Talán az európaiak ekkor lemondanának „ellensúly-képzõ” képesség-fejlesztési törekvéseikrõl, és a NATO is egy differenciáltabb, reálisabb, az egyes országok helyzetét jobban figyelembe vevõ haderõ-tervezési rendszert vezethetne be. Minden ellenkezõ szándék dacára az európai lemaradás a katonai képességek terén növekszik. Az öreg kontinens jóval kevesebbet költ védelmi kiadásokra, mint az Egyesült Államok, és az európai nemzeti katonai képességek is igen szórt képet mutatnak.
A Military Balance 2004–2005 adatai szerint Európa a közel 2,2 millió katonájára 221 Mrd USD-t költ, Egyesült Államok pedig az 1,4 milliós hadseregét 405 Mrd USD-ból „üzemelteti”. A különbségek fajlagos mutatókban talán még szembetûnõbbek. Amíg az amerikai védelmi költségvetés az elmúlt pénzügyi évben elérte a GDP 3,7%-t, az európai NATO-tagállamok átlagosan 1,9 GDP%-t fordítottak védelemre. Az egy fõre vetített amerikai védelmi kiadások 1391 USD-t tesznek ki, míg az európaiak 426 USD-t költenek lakosonként a hadseregre. 6
Ebbõl fakadóan teljes spektrumú katonai mûveletekre a NATO-ban egyedül az Egyesült Államok képes. (Még akkor is, ha az amerikai hadseregbõl is hiányoznak a „post-conflict” típusú „nemzetépítõ” civil és katonai képességek). Széles körû expedíciós képességekkel az európai országok egy kis csoportja (Nagy-Britannia, Franciaország, Olaszország, Hollandia, Spanyolország) rendelkezik, célirányos expedíciós képessége pedig csak néhány országnak (Németország, Belgium, Kanada, Dánia, Norvégia) van. Szelektív expedíciós képességeket tudhat magának Törökország és Lengyelország. A NATO-tagországok fele azonban (köztük Magyarország is) csak stabilizációs katonai képességek fölött diszponál. Ezen kívül több, fontos képesség-területen (stratégiai szállítás, felderítés-hírszerzés, logisztika, stb.) állandósult hiányok vannak, amelyek minden mûvelet-tervezésnél és végrehajtásnál felszínre kerülnek. Ugyanakkor az is tény, hogy a békefenntartáshoz és a stabilizációhoz (ezt a balkáni, afganisztáni és az iraki tapasztalatok egyöntetûen mutatják) nemcsak mobil, gyorsan telepíthetõ, hanem hosszú ideig ott tartható erõkre is szükség van, amelyeket még a kisebb katonai képességekkel rendelkezõ NATO-tagországok is tudnak biztosítani.
Meggyõzõdésem, hogy az európai államok sokkal jobban járnának a „többrétegû” képesség-helyzet elfogadásával, ha a jelenlegi egységes, high-tech típusú (alapvetõen az amerikaiak által „vezényelt”) fejlesztési követelmények helyett egy differenciált, többcélú haderõ-tervezési szövetségi metodikát dolgoznának ki. Nem kétséges, hogy a jövõ kihívásai korszerû, rugalmas, gyorsan bevethetõ multifunkciós haderõket követelnek, amelyek egyszerre képesek gyõzni a magas intenzitású fegyveres konfliktusban, fenntartani a békét, alkalmasak az ellenállók elleni mûveletekre, eredményesek a terrorizmus elleni harcban, támogatni tudják a helyi hatóságokat, és felhasználhatók különbözõ nemzetközi szervezetek által meghatározott feladatokra is. Erre a többfunkciós rendeltetésre azonban a NATO-nak mint egésznek kell képesnek lennie, nem pedig minden tagállamnak külön-külön.
A differenciált haderõ-fejlesztési koncepció lehetõvé tenné, hogy a legfejlettebb országok haladást érjenek el a hálózat-központú (network-centric warfare) és a hatás-alapú (effect-based) katonai képességek fejlesztésében, míg a kisebb országok a Szövetség által elfogadottan a hálózati együttmûködésre alkalmas (network-enabled warfare) hadviselési képességek kialakítására összpontosíthatnának. Ezzel kiiktatható lenne a NATO-tervezési gyakorlatból az az irracionalitás, amely jelenleg minden tagországot high-end haderõ-fejlesztésre ösztönöz (precíziós fegyverek, földfelszín felderítõ (AGS) rendszerek, különleges mûveletek, stb.), függetlenül az ország és az adott haderõ helyzetétõl.
A reális, differenciált és ország-specifikus védelmi tervezési filozófia önmagához képest is elõmozdítaná az egyes nemzeti haderõk fejlesztését, növelné a Szövetségen belüli kompatibilitást és interoperabilitást, hozzájárulna a tagországok közötti – szövetségi célokat és érdekeket szolgáló – szakosodáshoz. Az új haderõ-tervezési koncepció nemcsak nemzeti differenciáltságában lenne más, hanem abban is, hogy – ellentétben a jelenlegi gyakorlattal – nem elsõsorban az V. cikkely szerinti mûveleti követelményekre, hanem az új, aszimmetrikus kihívásokra és a békefenntartási képességekre koncentrálna. Ez nemzeti szinten lehetõvé tenné az erõforrás-koncentrálást, a fókuszok elhelyezését, és jobb eredményeket hozna azon tagországokban is (mint például Magyarország), ahol nincs közvetlen katonai fenyegetettség, és a haderõ nem szerepel a kül- és biztonságpolitikai eszköztárban. A differenciált haderõ-tervezési módszer nem jelentené azonban azt, hogy az adott tagország hozzájárulása a NATO-költségvetéshez, a mûveletekhez, a fejlesztésekhez csökkenne, csak jobban igazodna az adott nemzet képességeihez és (anyagi) lehetõségeihez.
Katonai képesség-fejlesztési szempontból az is megvizsgálandó, hogy mennyire hatékony a szövetségnek a jelenlegi konszenzusos alapon történõ mûködése. Minden képesség-fejlesztés, minden mûveleti hozzájárulás elõször politikai „akarat-generálással” kezdõdik, melynek komolysága határozza meg az eredményeket. A jelenlegi mûveletek nehézségei, a feladat-csúszások (lásd például az iraki kiképzési missziót) elsõsorban nem képességek hiányából, hanem politikai akarat hiányából származnak. A NATO bõvítése kapcsán a döntéshozó fórumokban egyre inkább felerõsödnek a változást igénylõ vélemények. Bár a konszenzus elve még mindig szilárdnak tûnik, felmerül a „nagy országok”, illetve az egyes mûveletekhez nagyságrendileg többet adó államok – egyébként informálisan most is létezõ – megkülönböztetésének valamiféle intézményesítése. Ennek egyik megoldása az lehetne, ha az általános, politikai konszenzuson alapuló döntés után a mûveletek megindításának és „levezénylésének” kérdéseirõl már csak a feladatban résztvevõ tagországok döntenének.
Más vélemények szerint a politikai akarat „egységesítése” a jelenlegi döntéshozatali mechanizmus javításával is megoldható. A NATO vezetése például a jelenlegi struktúra karcsúsításában, a sokkal integráltabb döntéshozatali képességben látja a fejlõdés útját. Az Észak-atlanti Tanács (NAC) döntéshozatali folyamatát úgy alakítanák át, hogy a végleges politikai döntés elõtt már összegeznék az elhatározáshoz szükséges politikai, jogi, katonai, humanitárius és erõforrás (pénzügyi) elemeket. Javítanák a meghatározó folyamatokat, így a haderõ-generálás (átfogó haderõ-generálási konferencia meghonosítása) és a finanszírozás (javaslatok a közös finanszírozási elvek megváltoztatására, a katonai költségvetés növelésére) rendjét, metodikáját. A NATO Katonai Bizottsága kidolgozta a katonai tervezés integrált rendszerét (comprehensive military approach), amely összekapcsolja a haderõ-fejlesztési, mûveleti, erõforrás-biztosítási és felderítési folyamatokat. A változtatásoktól (jobb felderítési struktúra, nagyobb katonai költségvetés, az erõk rendelkezésre állásának javítása, a csapatok átalárendelésének elõrehozatala) a katonai vezetõk a politikai döntéshozatal segítését, nagyobb hatékonyságot, igazságosabb teherviselést, és gyorsabb felajánlásokat várnak.
A képességhiányok csökkentését a NATO próbálja a nemzetek egyéni teljesítményének mérésével és ösztönzésével is segíteni. A NATO fõtitkár elmúlt évi javaslatai (az ún. norfolki csomag) az egyes tagországok teljesítményének komplex, számos mutató alapján történõ mérését és értékelését, a NATO-nak tett felajánlások feltételes lehívhatóságát, a haderõ-tervezés és a mûveleti tervezés jobb összehangolását célozták. Megvalósíthatóságukról még mai napig is folynak a viták. A kezdeményezés elõremutató, hiszen szorgalmazza a tagországok közötti igazságosabb teherviselést, a szövetségi és nemzeti védelmi költségvetések növelését. A hatékonyság javításának igényével lép fel az a közös stratégiai parancsnoki javaslat is, amely nagyobb fõparancsnoki hatáskört igényel a Katonai Bizottságtól a mûveletek tervezése és vezetése során. Végleges megoldás még ebben a kérdésben sem alakult ki.
A kérdés persze az, hogy ezek a kezdeményezések mennyire erõsítik a politikai akaratot, lesz-e több felajánlás a mûveletekhez, megszûnnek-e a nemzeti korlátozások, kiegyenlítettebb lesz-e a közös teherviselés, vagy továbbra is lesznek „szabadúszók”, „potyautasok”.
Az eddigi tapasztalatok sajnos azt mutatják, hogy a számos NATO és nemzeti javaslat ellenére az egységes politikai akarat még mindig nem eléggé erõs, és gyakran ingadozik. Az 1999-es védelmi képesség-fejlesztési javaslat, a Defense Capabilities Initiative (DCI) nem sok eredményt hozott a haderõk mobilitása, a hatékony alkalmazás, a túlélõképesség és a fenntarthatóság fejlesztése területén. A 2002. évi csúcstalálkozón elfogadott prágai képességvállalás (PCC), egyfajta mini DCI teljesítése jobban halad, de az elsõ jelentõsebb eredmények csak 2006 után lesznek érezhetõk. A hét új tagállam Isztambulban hivatalosan, vállalásokkal csatlakozott a programhoz. A NATO parancsnoksági struktúra átszervezésével, a Transzformációs Parancsnokság (ACT) megalakulásával elõtérbe kerülnek a nemzeti haderõ-átalakítási kérdések, amelyek – megfelelõ szövetségi vízió és politikai egyetértés esetén – már rövid- és középtávon is jó eredményeket hozhatnak.
Nemzeti hozzájárulás szempontjából különösen fontos lehet a védelmi transzformáció megértése és a NATO reagáló erõkben (NRF) való részvétel. Mindkét koncepció (program) jól támogatja a szövetségi haderõ-tervezés megújítását, és az egyenlõ teherviselésen alapuló, differenciált képességfejlesztés bevezetését és elterjesztését. A transzformáció lényege a megújulás, az átalakítás, az új biztonsági követelményeknek való megfelelés. Mivel a transzformáció szemlélet és módszertan egyszerre, minden tagország – helyzetének és akaratának megfelelõen – hasznosítani tudja haderõinek átalakítására. Magyarországon például a transzformáció szellemében lefolytatott védelmi felülvizsgálat (2002–2003) új feladatrendszert, megváltozott haderõstruktúrát, önkéntes haderõt, és haditechnikai fejlesztések elindítását eredményezte. 7
Amíg a transzformáció a haderõ megújítását, az egész védelmi szektor átalakítását célozza, addig a NATO reagáló erõk ( NRF) koncepciója azonnal bevethetõ mûveleti képességek gyors létrehozását irányozza elõ. Az NRF-koncepció azonban nemcsak képességfejlesztést jelent, hanem nemzeti, „testre szabható” eszközt és módszert is ajánl a modernizációhoz. Azon országokban, amelyeknél a védelmi erõforrások korlátozottan állnak rendelkezésre, az NRF-koncepció jól alkalmazható a tervszerû, fokozatos, szövetség által tesztelt képességfejlesztésre.
Az NRF haderõ-fejlesztési katalizátor funkcióját széleskörûen alkalmaztuk a Magyar Honvédség átalakításánál. A magyar NRF-felajánlások ez idáig kivétel nélkül megvalósultak, mivel a viszonylag kisebb erõkhöz mindig megoldható volt a fejlesztési forrás biztosítása, a valós ellátási–kiképzési feladat hozzá-kapcsolása. A reális célokhoz, a konkrét határidõkhöz nem volt nehéz politikai támogatást szerezni, költségvetést biztosítani, szakmai támogatást mobilizálni. Ráadásul a viszonylag „gyors” visszatérülés azonnali kisebb-nagyobb politikai és katonai-szakmai sikereket eredményezett. Talán éppen ezért paradox a helyzet, mert amíg az NRF mind szövetségi, mind nemzeti szempontból komoly és azonnali hozzájárulást jelent a NATO mûveleti eszköztárához és a haderõ-fejlesztési célok eléréséhez, addig a szövetségi döntéshozatal és a katonai integráció szempontjából máig megválaszolatlan kérdéseket vet fel. Mi lenne az alkalmazás oka és célja, politikai feltételrendszere? Milyen lenne a szövetségi és nemzeti döntéshozatal viszonya, a katonai tervezés aránya? Hogyan lehetne biztosítani a hadmûveleti alkalmazás harci-logisztikai támogatását? Az NRF feszegeti a NATO régi kereteit, és gyakorlati szempontból megújulásra ösztönöz.
NATO–EU kapcsolatok
A NATO és az EU stratégiai partnerségének kialakítása lassan halad, pedig sürgetõ lenne felvázolni a lehetséges munkamegosztás kontúrjait és az EU-ambíció „katonai” határait. A közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) szépen fejlõdik, 2003 decemberében a tagállamok elfogadták az európai biztonsági stratégiát. Az ESDP erõsítését szorgalmazó államoknak sikerült egy csökkentett „Tervuren” védelmi képességet létrehozni, és a Berlin-Plusz jegyében megtörtént a boszniai békefenntartás átvétele. Ennek ellenére a két szervezet közötti együttmûködés nem gazdagodik, sõt, a meglévõ közös fórumok kiüresedtek. A két szervezet között nincs valós politikai, biztonságpolitikai dialógus, a NAC és a Politikai és Biztonsági Tanács (PSC) ülései csupán formálisak. Közös EU-NATO katonai bizottság (MC) ülés tavaly nyáron volt utoljára.
A transzatlanti kapcsolatok javulásával az Egyesült Államok várhatóan jobban támogatja az európai védelem megerõsödését, de elutasítja a versengõ katonai képességek létrehozását. Nem lenne jó, ha az EU ezen a területen az Egyesült Államok ellensúlya akarna lenni. Az együttmûködés nehézségeinek egyik oka az, hogy az EU egyes tagállamai – talán a Balkán kivételével – nem érdekeltek magasabb szintû politikai együttmûködésben sem a NATO-val, sem a Szövetségben meghatározó szerepet játszó Egyesült Államokkal. A problémák másik oka, hogy a NATO és az EU közötti katonai képességek használatáról kötött Berlin Plusz megállapodást eltérõen értelmezik az országok, illetve az, hogy az EU ambíciószintje egyre inkább az önálló, saját (azaz nem a NATO-tól kölcsönzött) eszközökre és képességekre támaszkodó katonai szerepvállalás felé mozdult el. Ez a helyzet is mutatja, hogy egyes fontos kérdésekben az EU – bár jobban érti az európai és szomszédos régiók biztonsági problémáit, mint Amerika – nem képes egységesen és eredményesen fellépni. A kérdés láthatóan továbbra is megosztja a tagországokat, így nem meglepõ, hogy a közös stratégiát célzó tervekbõl nem lett semmi, és Isztambulban sem volt elegendõ érdekeltség a NATO–EU csúcs megtartásához.
A helyzet javítására mind EU, mind NATO oldalról más-más elképzelések vannak. Az EU azt szeretné, ha a biztonságpolitikai konzultációk közvetlenül EU–Egyesült Államok kapcsolatrendszerben folytatódnának, egy új konzultációs struktúra létrehozásával. Erre irányul Schröder kancellár javaslata 8 , ezt sürgeti több biztonságpolitikai szakértõ is. 9 Ezen elképzelések szerint a NATO elveszítené kizárólagos euro-atlanti biztonságpolitikai fórum szerepét, és funkciója alapvetõen katonai, „kiszolgáló” feladatokra redukálódna. A NATO szerint viszont az Atlanti Szövetségnek továbbra is a transzatlanti biztonság- és védelempolitikai konzultációk elsõdleges színhelyének kell maradnia, és az EU-val a biztonsági kérdésekben szélesebb politikai együttmûködést kell kiépíteni.
A jövõbeni kooperációnak a komplementaritásra, átláthatóságra, széles körû együttmûködésre, és meghatározott munkamegosztásra kell épülni. Ez elsõsorban a NATO érdeke. A vita még nem dõlt el, a kedvezõ közös álláspont kialakítása a Szövetség jövõje szempontjából különleges fontossággal bír.
Békemûveletek
A NATO az elmúlt évtizedben gyorsan és hatásosan alakította ki békefenntartó szerepét, és nincs semmi kétség arra vonatkozóan, hogy a válságkezelési modus operandi tovább fog erõsödni és bõvülni a jövõben. Ma a Szövetség békefenntartó és terrorizmus elleni mûveletet folytat Afganisztánban, Koszovóban, Irakban és a Földközi-tengeren. Bár a mûveletek összességében sikeresek, a jelenlegi nehézségek (felajánlás-hiányok, politikai-gazdasági nehézségek, definiálatlan cél-állapotok) feszegetik a katonai-alapú békefenntartás kereteit, és egy átfogó, komplex civil–katonai keretekre épülõ, új konfliktus-kezelõ válságkezelési stratégia kialakítását sürgetik. Bár a felszínen legtöbbször képesség-problémák látszanak, a mélyben komoly politikai gazdasági nehézségek húzódnak.
Afganisztánban, a NATO elsõ „out-of-area” (felelõsségi körzetén kívüli) mûveletében a katonai stabilizáció szépen fejlõdik, és napirenden van már a két operáció, az ISAF (International Security Assistance Force) és az OEF (Operation Enduring Freedom) összevonása a meglévõ szinergiák növelése érdekében. Az alapvetõ gazdasági bajokat és közigazgatási hiányosságokat nem lehet katonai erõvel gyógyítani. Központi probléma a kábítószer-alapanyag termesztés, amely súlyos társadalom-politikai és gazdasági kérdés, hiszen – egyes források szerint – a GDP 60%-a ebbõl származik. Teljesen nyilvánvaló, hogy a kábítószer-ültetvények katonai erõvel történõ „ felégetése” nem hozhat eredményt addig, amíg alternatív megélhetési forrásokat nem sikerül elõteremteni. E nélkül az afgán kormány kábítószer – ellenes stratégiája is kudarcra van ítélve. Csak nemzetközi polgári – és nem katonai – megoldás hozhat eredményt.
A koszovói 2004. márciusi zavargások szintén szemléletesen mutatták azt a zsákutcát, amelybe a politikai megoldás halogatása juttatta a tartományt. Amennyiben a KFOR tevékenysége a jövõben sem jár együtt a politikai és gazdasági kibontakozás elõmozdításával, a társadalmi mélymozgások visszatérõen újratermelik a válságot. Felülvizsgálatra szorul az UNMIK szerepe, a Koszovóban mûködõ különbözõ gazdasági és civil szervezetek eredményessége. Egyre fontosabb kérdéssé válik a volt Jugoszlávia területén elkövetett háborús bûncselekményeket kivizsgáló törvényszékkel (ICTY) való együttmûködés. Várható, hogy 2005-ben napirendre kerül a tartomány státuszának megtárgyalása, amelyben a kibõvített összekötõ csoporton (CG+) keresztül esetleg a NATO is kaphat politikai szerepet.
A NATO iraki szerepvállalása nem tipikus békefenntartó mûvelet, az ország stabilizációját szolgálja az iraki fegyveres erõk kiképzésén keresztül. A szövetség kiképzõ missziója (NTM-I) nehezen áll fel, jelentõs késésben van az eredeti tervekhez képest, és talán ez év õszén sikerül megnyitni az al-rustamiyahi NATO kiképzõ központot. A szövetség ezen kívül számos hozzájárulást tesz, elsõsorban a fejlesztési és stabilizációs célokat szolgáló alapokon (Trust Fund) keresztül. Magyarország például 77 db T–72-es harckocsit ajánlott fel az iraki haderõ felszereléséhez.
A Földközi-tengeri terrorellenes mûvelet, az OAE (Operation Active Endevaour) a szövetség talán legsikeresebb mûvelete jelenleg, de hatékonyságát a jogi, együttmûködési, hírszerzési és információ-áramlási nehézségek korlátozzák. Ezért tovább kell fejleszteni a mediterrán országok civil hatóságaival való kooperáció struktúráját és eredményességét.
A NATO jelenlegi mûveletei is mutatják, hogy a békefenntartás súlypontja egyre inkább a „post-conflict” típusú stabilizációs feladatok irányába tolódik el. Emellett a Szövetségnek készen kell állnia az új biztonsági környezet által megkövetelt válságkezelési feladatokra. Többfunkciós, rugalmas, teljes spektrumú mûveletek megvívására alkalmas, civil és nemzetközi szervezetekkel együttmûködni képes NATO-parancsnoksági és csapat-struktúrára van szükség. A NATO-nak erõsítenie kell az ENSZ-szel, különbözõ nemzetközi és civil szervezetekkel, polgári hatóságokkal, kormányzati és nem- kormányzati szervezetekkel folytatott együttmûködést.
A NATO békefenntartási feladatainak súlypontja várhatóan nagyobb mértékben elmozdul a szélesebb Közel-Kelet, esetleg Afrika irányába. A tágabb közel-keleti térség lényegében valamennyi fenyegetés (politikai instabilitás, terrorizmus, tömegpusztító fegyverek proliferációja, stb.) gyûjtõhelye. Az országhatárok önkényesen meghúzottak, a térség államstruktúrája fiatal és törékeny, a társadalmi-kormányzati berendezkedések az iraki háború után megkérdõjelezõdnek. A két nagy konfliktus (Afganisztán, Irak) mellett számos továbbival is számolni kell (Szíria, Irán, stb). Ilyen körülmények között a NATO szerepvállalásának térségbeli növekedése valószínûsíthetõ. Nem véletlen, hogy a híres müncheni biztonságpolitikai konferencia ez évben Közel-Keletet helyezte tanácskozásának középpontjába.
A balkáni békefenntartás egyre inkább nem jelent elegendõ létalapot a Szövetségnek, az új fenyegetettségek (elsõsorban a terrorizmus) pedig egyértelmûen a Közel-Keletet jelölik ki a NATO fellépésének elsõ számú területeként. A Szövetség nem annyira katonai szerepvállalással, hanem a demokratikus folyamatok erõsítésével (haderõk modernizálása, terrorizmus elleni koordinált védelem, haderõk feletti civil ellenõrzés, határbiztonság), a Mediterrán Párbeszéd és az Isztambuli Együttmûködési Kezdeményezés (ICI) keretében folytatott együttmûködés elmélyítésével is szerepet vállalhat a térség stabilizációjában. Egyes elképzelések szerint a NATO közel-keleti békefenntartó tevékenységet is vállalva, csapatszétválasztó erõként mûködne közre a béke-megállapodás betartása érdekében.
Középtávon az is felvetõdik, hogy a NATO milyen szerepet vállal Afrika problémáinak megoldásában. A fekete kontinensen az instabilitás valószínûleg tovább növekszik, az afrikai kormányok és az Afrikai Unió nem lesz képes megbirkózni a válságokkal. Szegénység, betegség, mûködésképtelen államok, polgárháborúk és terrorizmus állandó jelenléte sújtja a kontinenst. Ha a NATO meg akarja találni helyét és szerepét az ENSZ újonnan formálódó globális biztonsági rendszerében és anti-terrorista stratégiájában, akkor a jövõbeni stratégiai munkamegosztás kezdeményezésében proaktív szerepet kell vállalnia. Egy hangsúlyos Afrika-jelenlét jól segíthetné az EU- kapcsolatok fejlõdését is.
Bõvítés és partneri kapcsolatok
A Szövetség bõvítése a NATO sikertörténete, aminek a hátterében a bõvítési filozófia megváltozása áll. 1999-ben a három ország (Csehország, Lengyelország, Magyarország) felvételekor még szigorú és látványos politikai és katonai (NATO-„érettségi”) követelmények voltak. A 2004. márciusi csatlakozás pedig egyszerûen csak „megtörtént”, amivel újabb hét országgal bõvült a szövetség tábora. Nem nehéz megjósolni, hogy a „nyitott ajtók” politikája (open door policy) folytatódni fog, és a NATO az évezred második évtizedére már legalább harminctagú lesz. Horvátország, Ukrajna, Macedónia és Albánia felvétele reális lehetõség.
Mindezek ellenére a bõvítési politikát újra kell gondolni, és az új kihívásokhoz kell igazítani. A békepartnerségi program (PfP) egységes struktúrába illesztett egy rendkívüli heterogén országcsoportot, amivel elõsegítette a tíz újonnan csatlakozott tagállam felkészülését, szorosan a NATO-hoz kapcsolta a nem NATO-tag EU-államokat, és igyekszik meghonosítani egy új típusú biztonságpolitikai kultúrát. Ugyanakkor a legutóbbi bõvítés éppen azokat az országokat „vette ki” a békepartnerségi együttmûködésbõl, amelyek tagsági aktivitása lendületet adott az elmúlt években az EAPC-nek (Euro-Atlantic Partnership Council). Kérdés, hogy a különbözõ felkészültségû és motivációjú tagországok (az európai semleges országok, a balkáni és kaukázusi államok, a közép- ázsiai országok) hogyan ambicionálják a NATO-együttmûködést, mennyire lesznek aktívak a terrorizmus elleni cselekvési programban (PAP-T), védelmi reformjaik erõsítik-e a szövetséggel az interoperabilitást és a képesség-fejlesztést. Azt sem lehet tudni, hogy a NATO súlypontjának keletre tolódása még milyen újdonságokat hozhat a békepartnerségben. Viszont továbbra is fontos lesz a kapcsolatok fejlesztése Oroszországgal a NATO-Oroszország Tanács (NRC), Ukrajnával a NATO-Ukrajna Bizottság (NUC) keretében.
Tovább bõvülnek a NATO kapcsolatai a békemûveletek okán megismert azon országokkal, amelyekkel a Szövetség együttmûködik. Az ezekkel az országokkal történõ együttmûködésrõl megoszlanak a vélemények a Szövetségen belül. Mivel a mûveleti szereplõk száma nõ, egyre több ország igényli a magasabb szintû együttmûködést a közös célok elérése érdekében. Így jó kapcsolatok kezdenek kialakulni Ausztráliával, Új-Zélanddal és Japánnal az afganisztáni és iraki békemûveletek során. De növekvõ érdeklõdést mutat a NATO iránt Kína is, amely hosszabb távon akár rivális biztonságpolitikai erõközponttá válhat. Ezek a kapcsolatok – tekintettel a táguló földrajzi akciósugárra és a bõvülõ koalíciókra, valamint figyelembe véve a „hivatalos szövetségesek” képességeinek szûkösségét – különösen fontosak lehetnek.
Az isztambuli csúcson 10 döntés született a mediterrán és közel-keleti országokkal folytatott együttmûködés fejlesztésére, az interoperabilitás, a védelmi reformok és a hadseregek civil ellenõrzésének elõtérbe helyezésével. Ugyanakkor nem valószínû, hogy megfelelõ pénzügyi források allokálása nélkül eredményes lehet a megújítási törekvés. Úgyszintén fontos lenne a szorosabb koordináció az EU barceloniai folyamattal (Euro-Mediterranean Partnership) és az EBESZ európai mediterrán kezdeményezésével (OSCE Mediterranian Initiative).
Bár a Mediterrán Párbeszéd és az Isztambuli Együttmûködési Kezdeményezés vonatkozásában meggyõzõ eredmények még nincsenek, idõnként a tagállamok közötti politikai egyetértés is hiányzik, a kezdeményezés már így is hasznosnak bizonyult. Világossá vált, hogy ez a nagy térség is tovább tagolható, új kapcsolatok jöttek létre az Öböl-országokkal, és elindult egy gondolkodás a globális biztonsági rendszerbe való tudatos bekapcsolódásról. A NATO-nak a jövõben a Berlin-Plusz típusú megoldásokkal jobban kell támogatni az ENSZ-t, együttmûködési programokat kell kialakítani a regionális biztonsággal foglalkozó nemzetközi szervezetekkel (Afrikai Unió, Öböl Együttmûködési Tanács (GCC))
Zárógondolatok
Mint láttuk, a NATO a stratégiai koncepcióhoz tartozó valamennyi „nagy” kérdésben megújításra vár. Ezzel a tagállamok is tisztában vannak, hiszen a 2005. februári rendkívüli csúcstalálkozón egyetértettek a politikai párbeszéd erõsítésének szükségességével. Az intenzívebb politikai tárgyalások igénye kiterjed a NATO teljes feladatrendszerére, kapcsolataira, szervezetére, jövõjére. Az átfogó politikai dialógus (Comprehensive Political Guidance ) keretében egy olyan „konzultációs lista” alakul ki, amely alapját képezheti a szövetség új stratégiai koncepciója megalkotásának. Közben a NATO fõtitkár elindítja a brüsszeli fõhadiszállás és NATO hivatalok mûködési és szervezeti reformját, és igyekszik aktivizálni a stratégiai politikai párbeszédet, a strukturális átalakításokat és egységes rendszerbe kovácsolni a szövetségi pénzügyi reformot. Csak remélni lehet, hogy mindez egyszerre nem lesz túl nagy vállalkozás, és a nemzetek tényleg akarják a NATO teljes megújulását. W Churchill mondta egykor a NATO- ról:” If we are together, nothing is impo ssible.” Ha mindnyájan akarjuk, semmi sem lehetetlen.
1 A cikk a NATO Védelmi Akadémián ( NATO Defence College, Róma), 2005 áprilisában elmondott elõadás szerkesztett, „cikkesített” változata. « vissza
2 Lásd Dr. Paul Cornish: A Strategic Concept for the Twenty- first Century. Defense Analysis. Vol. 15. No. 3. 1999. « vissza
3 The Military Balance 2004–2005. The International Institute for Strategic Studies. Oxford University Press, London, 2004. « vissza
4 Füzes Oszkár: Számok kora. Népszabadság, 2005. március 5. « vissza
5 ECHO Survey, 2004. november. « vissza
6 Military Balance 2004–2005. p. 335. « vissza
7 Szenes Zoltán: A védelmi felülvizsgálat és a védelmi tervezés. In: A védelmi tervezési rendszer. HM, Budapest, 2003. « vissza
8 Gerhard Schröder: Perspectives of German Foreign and Security Policy. 41 st Munich Conference on Security Policy, February 11–13. 2005. « vissza
9 Lásd például Dr. Gyarmati István: Újrakezdés új NATO-val. Magyar Hírlap, 2005. március 29. « vissza
10 Az isztambuli döntésekrõl részletesen lásd Dr. Pirityi Sándor: NATO-csúcs a Boszporusznál. A pillérekhez-partokhoz híd kerestetik. Hadtudomány, 2004. 3–4. szám. « vissza