Szabó Mária: A civil kontroll az olasz demokrácia első évtizedeiben

Az olasz demokrácia megteremtői még a monarchia tekintélyelvű hagyományain nevelkedtek, a pluralisztikus parlamenti politizálás által dominált civil–katonai kapcsolatok kialakításához természetesen Olaszországban is kellett néhány évtized. Olaszországban csak az 1970-es évek végétől terelődött a figyelem a civil kontroll problematikájára, amikor a két párt (a kereszténydemokrata és a kommunista) „történelmi kompromisszumának” köszönhetően az olasz politikának már kellő energiája maradt a hadsereg és a társadalom demokratikus kapcsolatának rendezésére, kialakítására. A szerző Itália korábbi történelmébe is visszanyúlva vizsgálja a liberális és a fasiszta államban, majd az olasz demokrácia közegeiben a hadsereg és a társadalom, a politikai és a fegyveres erők, valamint a katonák jogállásának alakulását, a civil kontroll érvényesülését.

A NATO-bővítés feltételéül szabó fejlett demokráciák az 1990-es évekre mintha elfelejteni látszanának a saját haderőik demokratikus kontrolljának kezdeti kiépítése során felmerült nehézségeket, és azt a tényt, hogy annak megteremtése hosszú folyamat. Náluk sem sikerült máról holnapra.

A Forze Armate civil kontrolljára közel sem terelődött annyi figyelem az olasz demokrácia első három évtizedében, mint a Magyar Honvédség kontrolljára a demokrácia első tíz éve alatt.

Bár Olaszországot a háború vesztesei között könyvelték el, Németországgal ellentétben a szövetségesek nem fogalmaztak meg szigorú követelményeket a születő olasz demokráciával kapcsolatosan, és nem kísérték szigorú szemmel a kezdeti lépéseket. Így, tekintettel az olasz fegyveres erőnek az olasz nemzet összekovácsolásában betöltött, közel egy évszázados pozitív szerepére, az 1948-ban született olasz alkotmány katonai cikkelyei – bár igyekeztek megfeleltetni a hadsereget a demokrácia követelményeinek – nem törekedtek szellemének, tisztikarának, a társadalomhoz fűződő viszonyának gyökeres átalakítására. A változtatások végrehajtását jelentősen lassította a demokratikus elvárások és a hagyományos katonai gondolkodás eltérése, a tradícióhoz ragaszkodó mediterrán mentalitás és az ország több évtizedes politikai megosztottsága, kormányválságai végeláthatatlannak tűnő sorozata.

Az alaptörvény demokratikus szellemének gyakorlati érvényesülését a 70-es évek közepéig az is erősen hátráltatta, hogy az olasz politikai élet két meghatározó pártja, a kereszténydemokrata és a kommunista párt egyike sem tekintette fontos tényezőnek a fegyveres erőt.

Az évtized végétől elsősorban a civil kutatók figyelmeztettek: sem az alkotmányozók, sem az 1948-tól egymás után következő kormányok nem határozták meg pontosan a hadsereg viszonyát az állam jó néhány intézményéhez.

Az alaptörvény, amelynek fő feladata a fasiszta rendszer lebontása és egy decentralizált hatalmi forma életbeléptetése volt, nem mélyült, nem is mélyülhetett el a biztonság és védelem kérdéseiben; nem határozta meg egyértelműen a fegyveres erők felső vezetését alkotó politikai és katonai intézmények és személyek jogkörét és egymáshoz való viszonyát, inkább csak elvek leszögezésére szorítkozott; és nem tisztázta a végrehajtó hatalom szerepkörét, kompetenciájának határait sem.¹

A háború utáni gyakran cserélődő, instabil olasz kormányok döntéshozatali eljárásukban lassan és csekély hatékonysággal működtek. Ez több, különböző tényezőnek tulajdonítható, elsősorban annak, hogy a kormányban mindig sok párt képviselője vett részt, akik egymástól eltérő álláspontot képviseltek.

Gyengesége miatt a végrehajtó hatalomnak mindig elsőbbséget kellett adnia a politikai és társadalmi rezonancia halaszthatatlan követelményeinek, így nem foghatott hozzá a részletek kidolgozásához. Mindennek direkt következményeként egyfelől megmaradtak a túlhaladott törvények, másfelől nem a nagy horderejű, hanem a partikuláris problémák kerültek napirendre. Az olasz közvélemény pedig mindig hajlamos volt – a tradíciónak megfelelően – a védelem és a biztonság problémáját ráhagyni az azt „megoldani hivatottakra”.²

Civil megfigyelők az olasz fegyveres erőket még a 80-as évek elején is a társadalomtól elkülönültnek tartották, „anakronisztikus szervezeti struktúrával, limitált hatékonysággal” jellemezték, és a katonai vezetés meg a politikai elit kapcsolatát – finoman kifejezve – kétesnek és átláthatatlannak értékelték.³ A katonai közigazgatás anomáliai visszatükrözték az erősen bürokratikus olasz közigazgatás problémáit, köztük azt, hogy nem tart fenn folyamatos kapcsolatot a parlamenttel és a többi politikai centrummal. Az elmúlt 30 évben a politikai hatalomtól riasztóan függetlenné vált hadsereg adekvátabb politikai kontrolljának megteremtése érdekében – hangsúlyozták a növekvő öntudattal rendelkező politikusok, különösen az ellenzék – jobb kooperációra van szükség, mindenekelőtt annak eldöntése érdekében, melyek a védelem politikai és melyek a katonai területei.

A civil kontroll adekvát kiépítését sürgető törekvések részben „felülről”, a politikai erőktől, a kormány és a parlament részéről indultak, részben „alulról”, először a sorkatonák, majd a tiszthelyettesek térfeléről. Az alulról jövő kezdeményezéseket a helyi önkormányzatok és általában a baloldali (ex)képviselők karolták fel.⁵ Politikai elemzések és javaslatok születtek a sorkatonai szolgálat feltételeiről, a hadkötelezettek életkörülményeiről, s pillanatokra úgy tűnt, sikerül a kaszárnyák, e „totális intézmények” izoláltságát megszüntetni. A katonák demokratikus tiltakozásai és fellépései végül mégsem eredményezték a központi szektorokban a katonai apparátus kontrollját; közvetítő övezetében a magasabbparancsnokságok és a laktanyák realitása között a katonai adminisztráció áthatolhatatlan maradt. Jelezték azonban azokat a helyi szinteken erősödő törekvéseket, amelyek a katonai hierarchia által emelt, a társadalom valóságától elzáró falakat igyekeztek áttörni.

A politikai kezdeményezések „alulról” és „felülről” egymástól függetlenül indultak, híján minden együttműködésnek. A közbenjárás három formája – a parlamenté, a területi civil szervezeteké és a katonai képviseleti szervezeteké – a fegyveres erők civil kontrolljának lényeges irányait fejezték ki az adott történelmi pillanatban. Nem jött azonban létre szövetség a parlament kezdeményezései és a katonák képviseleti szervezetei között.

Az alulról jövő politikai kontrollaktivizáló kísérletek rendre a parlament és a kormány vitájához vezettek, eldöntendő, vajon ilyen esetekben kié az intézményes interpretáció privilégiuma – végső hatásukban pedig azokat a tendenciákat erősítették, amelyek a 80-as évektől kezdődően a törvényhozó és a végrehajtó hatalom funkcióinak szigorúbb elkülönülését eredményezték.⁶

A kooperáció és a hatékonyabb politikai kontroll kiépítésének legnagyobb akadálya a fegyveres erő ellenállása volt. A felső katonai vezetés – bízván a politikai hatalommal és politikai elittel kialakított különleges kapcsolatában – szemben állt a politikai kontroll minden formájával. Rezisztenciáját erősítették történelmi hagyományai.

Az örökség: az olasz fegyveres erők a liberális államban és a fasiszta rendszerben

A politikai kontroll követelményét Olaszországban először a múlt század végén az anarchista és szocialista ellenzék vetette fel azzal a szándékkal, hogy ösztökélje a parlamentet – az egyetlen hatalmi centrumot, amelyben ő is jelen lehetett –: foglalkozzon a hadsereg kérdéseivel is. Az akkori politikai vezetés számára azonban a parlamenti kontroll hiánya nem okozott problémát: a vezető politikai réteg és a katonai apparátus vezető funkcionáriusai közti integráció számukra egyben a hadsereg társadalmi integrációját is jelentette. A fegyveres erőn, a közrend védelmének privilegizált eszközén belül megszűntnek látták az osztálykülönbségeket, a piaci viszonyokat, az állami és a politikai élet, a neveltetés és a kultúra különbségeit. A civil társadalom és a hadsereg közti integrációnak számukra a másik, magától értetődő aspektusát a katonák jelenléte bizonyította a kormányban, a parlamentben, a politikai élet magas pozícióiban. A Statuto Albertino 33. §-a értelmében „a szárazföldi és tengeri tábornokokat” a király szenátorokká nevezhette ki, alacsonyabb rendfokozatú tisztek képviselőjelöltekként indulhattak a választásokon. A parlament két házának 23%-a volt katona 1861–76 között, 15%-a 1876 és 1903 és 16%-a 1903 és 1913 között. Különösen feszült politikai és szociális helyzetekben a király a minisztertanács elnökévé katonákat nevezett ki.⁷ A hadügy- és haditengerészeti, később a légügyi miniszterek személyében mindig voltak katonák a parlamentben.

1907-től, Giolitti⁸ harmadik miniszterelnökségének kezdetétől – amikor kinevezték az első civil olasz hadügyminisztert Casana szenátor személyében – megnövekedett a vezérkari főnök szerepe, mivel átvállalt katonai feladatokat a minisztertől.

A fasiszta rendszerben a fegyveres erők továbbra is fontos szerepet játszottak. Mussolini hatalomátvételének időszakában a hadsereg magatartása megfelelt a „korona elhatározásának”, a Mussolini és mozgalma számára tett „házassági ajánlatnak”⁹. A fasizmus első időszakában, mint „a királynak fenntartott lap”, a hadsereg távol maradt Mussolini kormányától és a második vonalba húzódott. A rendőrség életre hívása 1926-ban, megerősítve a közbiztonságra vonatkozó új törvénnyel, véget vetett a fegyveres erők addig a közrend védelmében betöltött, több mint 60 éves kizárólagos szerepének. Indirekt következményeként nőtt a katonai apparátusnak a rezsimtől és a kormánytól való függetlensége. Mussolini pedig – nehogy az ellenállás irányába fejlődjenek – igyekezett a katonai minisztériumok egyesítésének legkisebb lehetőségét is kizárni.¹⁰

A Wehrmachttól eltérően, amely felesküdött Hitlerre, mint „Oberster Kriegsherre”, aki egy személyben töltötte be az államfő, a kancellár, a hadügyminiszter és 1941 decemberétől a hadsereg főparancsnoka szerepét, az olasz fegyveres erők csak a királyra esküdtek fel és apolitikusak maradtak. Függetlenségük a parlamenttől nem jelentett gyakorlati problémát, mivel a képviseleti szervezetek a totális rendszerben névlegessé, formálissá váltak. A katonák autonómiája a kormánytól azonban már igen. A hiányzó kontrollt egy, mindkét fél számára előnyös politikai kapcsolattal helyettesítették: a fegyveres erők adták a fasiszta rendszer háborús propagandájának „patináját”, miközben a kormány széles körű önrendelkezést hagyott a katonai apparátusnak saját ügyeiben.¹¹

A katonai szektor elkülönülése a civil társadalomtól és a politikusoktól, függetlensége a végrehajtó hatalomtól problémává tehát csak a háború után, a demokratikus köztársaságban vált. Az új állam hadserege és a társadalom kapcsolataiban meglévő anomáliák a fasiszta időszakból származtak és tetézte őket, hogy a királyság intézményének megszűnésével a kormány hatásköre növekedett, a végrehajtó hatalom pedig az Olasz Demokratikus Köztársaság első évtizedeiben szinte sohasem volt stabil.

A fegyveres erők szeparációs törekvéseit a társadalomtól és a kontrollra jogosult politikai intézményektől erősíti a tradicionális katonai gondolkodás, amely a stratégiai katonai döntések technikai-műszaki összetevőit hangsúlyozza, s meggyőződése, hogy ezek csak professzionális területen értékelhetők. E felfogás szerint a politikusok illetékessége a védelemre fordítható költségek meghatározása, a katonáké pedig – mint technikai-műszaki szakembereké – a belső szervezet, a képzés, az oktatás, a felszerelés kritériumainak megállapítása, a fegyveres erők operatív parancsnokságának biztosítása a háború idejére stb. Olaszországban a katonai apparátust ez a felfogás uralta a demokrácia első évtizedeiben – és dominanciáját csak növelte a politikusok érdektelensége a védelem kérdései iránt, valamint katonai kérdésekben egyértelműen hiányzó szakértelme.¹²

A 70-es, 80-as években meginduló tendenciák a stratégiai döntések politikai karakterét erősítették az állami irányítás és a politikai kontroll szükségességének hangsúlyozása mellett. Az addig kifejezetten technikainak (műszakinak) értelmezett aspektusok is – mint a hadkötelezettség vagy a hivatásos állomány, a keretek, a jogi állás, a katonai előléptetések, a szervezet, az alárendeltség módjainak kérdése, a hierarchikus kapcsolatok, a kezdeményezések és a felelősség szféráinak elosztása, az utánpótlás típusa, a felmentési lehetőségek, a képzés hossza, tartalma, az élet megszervezése a laktanyákban, ennek szabályozása, a fegyverzet típusa, a diszlokáció kritériumai, az ipari létesítmények és az infrastruktúra polgári védelme, a katonai-politikai titkok tárgya, védelmének szabályozása – a politika illetékességi körébe kerültek.

A 80-as évek elején a katonai szakirodalomban is megjelentek a katonai és a politikai hatalom, a katonai és a politikai kultúra (gondolkodás) különbségeit bemutató, közeledésének szükségességét hangsúlyozó tanulmányok, elemzések.¹³ A fegyveres erők politikájának szektorait és lehetőségeit, a katonák és politikusok közötti kapcsolatokat, mint a politikai kultúra problémáit, az olasz fegyveres erőkről legtöbbet publikáló hadtörténész-professzor, Virgilio Ilari elemezte. Katonai kiadásban megjelenő könyvei, a Rivista Militare-ban napvilágot látott tanulmányai a hadsereg állományának széles köréhez eljutottak. Véleménye szerint a Statuto Albertinóból származtatható politikamentesség háború után is megerősített előírása a katonai apparátus és a politikusok, a hadsereg és a társadalom közötti feszültségek egyik alapvető forrása.

Gramsci¹⁴ – mint sok forradalmár – úgy vélte, az intézmények apolitikussága éppen a politikai hatalommal szembeni autonómiájukat és ellenszenvüket igazolja, s így a bürokrácia fegyvere lehet a reformigényekkel és a demokratikus kontrollal szemben.

A háború után az ellenállás, a monarchikus hagyomány és a nosztalgia jegyében legitimált kereszténydemokrácia, a katonai publicisztika és memoárirodalom kivont karddal védte a fegyveres erő „apolitizmusát”.¹⁵

Az olasz katonák politikai jogainak és párttagságának korlátozása az első világháború előtti évtizedből ered, és célja az 1896 és 1906 között alacsonyabb sorból „beáramlott” tisztek körében felbukkant „militarista” és „nacionalista” tendenciák és a tiszthelyettesek első megmozdulásainak visszaszorítása volt, amiket a hierarchikus rend elleni támadásnak tekintettek és durván elfojtottak.¹⁶ Az 1907-es fegyelmi szabályzat, amelyet épp az első civil hadügyminiszter adott ki, tiltotta meg először a tisztek számára a politikai párttagságot.

Az 1929-es fegyelmi szabályzat ellenben a régi, 1872-es szöveghez tér vissza, amely a titkos társaságokba (szabadkőműves páholyokba) vagy olyan szövetségekbe való tartozást (beleértve a törvényen kívül helyezett antifasiszta pártokat) tiltotta, amelyek alapelvei ellentétesek a katonai esküvel, valamint a katonai jelleggel összeférhetetlen tüntetéseken, demonstrációkon való megjelenést. De a hadügyminiszter 1930. április 6-i, 3100 sz. körlevele a Nemzeti Fasiszta Pártba beiratkozást is megtiltotta, megakadályozandó, hogy létrejöhessenek a katonai hierarchiával ellentétes formációk. Ezt a rendeletet csak 1934-ben vonták vissza. Később az okozott zavart, hogy nagyon sok tiszt nem lépett be a pártba, úgyhogy 1940 decemberében kötelezővé tették a belépést. (Ők voltak az utolsók abban az Olaszországban, ahol 9 millió tagkönyv létezett már.) 1943. augusztus 21-én a miniszter figyelmeztette a katonai állományt, hogy tilos politikai megmozdulásokon részt vennie – ez alatt természetesen az antifasiszta megmozdulásokat értette.

Az 1945. április 24-i, 205. sz. helyőrségi rendelet megtiltotta, hogy a közbiztonsági erők politikai pártokhoz tartozzanak. Az alkotmány előkészítése során, már 1946-ban megfogalmazódtak olyan javaslatok, hogy a közhivatalnokok bizonyos kategóriáit, közöttük a katonákat zárják ki a passzív választók közül.¹⁷ A bizottság által javasolt elképzelés szerint a közhivatalnokok feladata a nemzet szolgálata, ennek érdekében biztosítani kell számukra a politikai hatásoktól való teljes függetlenséget.

Egy 1947. május 22-én kelt, különböző kereszténydemokrata képviselők által benyújtott javaslat a bírók, katonák, rendőrök és diplomaták számára akarta megtiltani a párttagságot. Egy másik javaslat csak a katonákra korlátozta volna a tilalmat. Ez utóbbit azonban a szocialisták elvetették, mert szerintük a „titkos hatalom szabadkőműves jellegének” kedvezett volna. Végül az alkotmányozók az első javaslatot fogadták el december 5-én, egy finomított változatban, a mindenkori törvényhozót ruházva fel azzal, hogy korlátokat szabjon a politikai párttagságnak. (98. cikkely, 30. §)¹⁸

Azt a törvénytervezetet, amely megtiltotta volna a fenti négy kategória számára a pártokhoz tartozást, 1949. január 15-én nyújtotta be a kormány és május 17-én fogadta el a képviselőház, de a szenátus elvetette.

Az 1964-es fegyelmi szabályzat megtiltotta a szolgálatot teljesítő katonáknak, hogy propagandát vagy más tevékenységet fejtsenek ki pártok vagy képviselőjelöltek érdekében vagy ellenében és kötelezte őket „a pártversengéseken kívülmaradásra”. Engedélyezte a rendezvényeken való részvételt azzal a megszorítással, hogy „visszafogott és korrekt” magatartást kell tanúsítani és jelöltetés esetén a propagandát civil öltözetben és a katonai közegen kívül kell folytatni. Előzetes engedélyhez kötötte a katonai szövetségek vagy körök megalakítását, néhány esetben a személyes vélemény írásban vagy szóban történő nyilvános kifejezését is.¹⁹

A kormány által 1977-ben előterjesztett, a katonai fegyelem elveiről szóló törvénytervezet „kifejezetten megtiltotta a politikai pártokba, társaságokba (szövetségekbe) való belépést és azt, hogy propagandát folytassanak szolgálati idő alatt vagy egyenruhában, katonai objektumokban vagy a képzés, illetve beszélgetések során.”²⁰ – olvasható Virgilio Ilari Az első köztársaság (1943–1993) hadtörténete című könyvének 336. oldalán. Ezzel teljesen ellentétesen Giuseppe Caforio tábornok, a legismertebb olasz katonaszociológus, a katonai fegyelem háború utáni szabályozásáról irt tanulmányában a fenti törvénytervezetből született, 1978/382. sz. törvényről azt írja, hogy pontot tett egy 30 éves folyamatra, és megfeleltette a katonai fegyelem normatíváját az alkotmány demokratikus szellemének, vagyis: feloldotta politikai pártokba lépés eddig szabályozatlan tilalmát.²¹

Arra a kérdésre, hogy lehetnek-e párttagok, maguk az olasz tisztek is egymásnak ellentmondó választ adtak. A tudatban meglévő ellentmondások hátterében ott húzódnak a szabályozás ellentmondásai. Bár a köztársaság demokratikus alkotmánya előírta, hogy az állampolgári jogok korlátozását törvénynek kell szabályoznia, 1964-ig a szárazföldi haderő katonái számára az 1929-ben kiadott királyi rendelet előírásai maradtak érvényben, illetve ennek 1935-ös, 36-os, 38-as, 39-es, 40-es és 42-es módosításai. A haditengerészet számára, szintén királyi rendelettel, 1924-ben készült fegyelmi szabályzat, a légierőé pedig 1942-ből származott. Hiányzott tehát az összhang a demokratikus alkotmány és a politikai jogok demokráciának megfelelő korlátozása között. A 30 évig húzódó megfeleltetés magyarázata – Giuseppe Caforio szerint – elsősorban a történelmi tradíciókban keresendő. A katonai fegyelem normatívájának kialakítása a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozott. Az olasz fegyveres erők első korszakában a végrehajtó és a törvényhozó funkciók még az uralkodó egységes hatalmán belül koncentrálódtak. A normatív szabályozás tehát „idegen indíttatású” volt, mivel az uralkodó kívül állt a hadseregen. Ám ahogy a 19. században fokozatosan kezdett kiürülni az uralkodói hatalom, a katonai élet szabályozásának kompetenciája a hadügyminiszter kezébe került, aki leggyakrabban a katonai hierarchiából jött. Ennek következtében a katonai fegyelem szabályozásában a hadsereg nagyobb függetlenségre tett szert.

A parlamentáris demokrácia formájának elterjedésével erősödött a katonai intézménnyel szembeni nagyobb garanciák szükséglete. Ez a szükséglet hozta magával a progresszív visszatérést a „teljesen idegen indíttatású” normatív szabályozáshoz. Az idegen indíttatás megvalósulhat „totális” formában és figyelembe veheti a katonai intézmény különleges szempontjait. Az olasz megoldás ez utóbbihoz áll közel.²²

Az 1978-ban elfogadott olasz fegyelmi szabályzatról 2 évig folyt a vita a parlament két házában. A jóváhagyott szabályzat végül – elődeitől eltérően – inkább „etikai törvénykönyv” lett, mint „viselkedési kézikönyv” és tartalmában mindenekelőtt a sorkatonáknak hozott újat az „egyenruhás állampolgár” ideáljának mintájával; több garanciát ad a jogokra és a kötelességekre és teljesebb egyenlőséget valósít meg a katonai hierarchia keretein belül. Végül első ízben néz szembe a szakszervezet kérdésével: részben az állomány szakszervezetbe tömörülésének – s miután ezt elveti –, részben egy helyettesítő intézmény létrehozásának lehetőségével.

A katonai képviselet 1978-ban kialakított új rendszere a katonai szervezeten belül jött létre és semmiféle kapcsolata nincs a szakszervezetekkel. A hadműveleti szempontokon kívül minden, a személyi állományt érintő kérdésben konzultációs jogkörrel rendelkezik. Felterjesztéseket, javaslatokat tehet a katonai vezetésnek és a parlamentnek.

A különböző katonai szinteken három képviseleti tanács alakult (először 1980-ban), melyek tagjait az állomány megfelelő kategóriáiból választják. A COBAR (Alapképviseleti Tanács) képviselőit az egységek katonái, majd a COBAR tagjai választják a kerületi magasabbparancsnokságokat képviselő COIR (Középszintű Képviseleti Tanács) tagjait, végül a COIR képviselői a Véderő VKF (továbbiakban: VVKF) mellett működő vezetői szintű (hadtest, haderőnem) COCER (Központi Képviseleti Tanács) tagjait. Ez utóbbinak lehetősége van, hogy kapcsolatba lépjen a parlamenttel.²³

A képviseletek bírálói szerint a rendszer egyik nagy hiányossága, hogy a tanácsok képviselői maximum két évig maradhatnak hivatalukban (a sorkatonák és szerződésesek képviselői 6 hónapig) és nem választhatók újra. Az pedig, hogy a képviseleti rendszer élén a VVKF áll, sokak szerint kétségbe vonja a jelenlegi katonai képviseleti forma hatékonyságát, sőt értelmét is. Nem csoda, ha az olasz sajtó ma is permanensen tudósít a katonai szakszervezet-alakítási szándékokról, amelyekkel szemben a védelmi miniszterek következetesen ellenérzéseiket hangsúlyozzák.²⁴

A személyi állomány mindenesetre meglehetősen kritikus szemmel nézi saját képviseletét. Egy 1982-es felmérés szerint csak a hivatásos katonák 4%-a tartja megfelelőnek, szemben a 62% negatív szavazattal, a sorkatonák elégedetlensége még nagyobb: 69%. A hivatásos katonák 17%-a érdeklődik egyáltalán iránta, a sorkatonák soraiból pedig csak 12%²⁵.

1985-től kezdve a kommunisták és a szociáldemokraták kezdeményezésére a parlament egyre többször fordult a COCER-hez és a miniszterek is, a VVKF-et megkerülve, egyre többször kérték ki közvetlenül véleményét. Ezzel hozzásegítették, hogy olyan tanácsadó testület legyen, amely egyenrangú a VKF-ek tanácsával.²⁶

A katonák számára tehát a fegyelmi szabályzatok 1945 után is tiltották a politizálást. A specifikus kultúrák csoportérdekek termékei.²⁷ De hogyan érvényesítse érdekeit a hadsereg, ha nem politizál, ha a tisztek már nem vállalhatnak politikai szerepet? A hadsereg keretein belül elterjedt ideológiának megfelelően a tisztikarnak kasztot kell alkotni; kívül kell állni minden aktív politizáláson, még a passzív választásról is lemondani, ugyanakkor tájékozottnak lenni a bel- és különösen a külpolitika kérdéseiben. Ez a tipikus elkülönítő magatartás figyelemmel kell legyen a hierarchia lépcsőire. A legmagasabb szinten nemcsak keresni és fenntartani kell a kapcsolatot a politikai élet exponenseivel, hanem hatást is kell gyakorolni abban az irányban és mértékben, amely megfelel a katonai intézmény érdekeinek és a nemzeti érdeknek.²⁸

Az olasz tisztikar nem tett le arról, hogy lehetőséget keressen a maga politikai befolyásának megtartására, ill. visszaszerzésére. Giorgio Liuzzi és Mancinelli tábornokokat 1959-ben azért menesztette az akkori védelmi miniszter, Giulio Andreotti, mert elképzelésük szerint a fegyveres erőknek a politika aktiv résztvevőjévé kellett volna válniuk.²⁹ A 60-as évek elején Giovanni de Lorenzo tábornok a titkosszolgálaton, a csendőrségen, a védelmi minisztériumon és a vezérkaron belül törekedett a tisztikar érdekeit érvényesítő hatalmi csoport létrehozására, a katonai vezetés privilégiumainak visszaállítására – természetesen teljességgel illegális eszközök felhasználásával.

Ilari professzor értékelése szerint a politikai hatalmi pozíciókért vívott „háborúk” – főként a 60-as években – Olaszországnak a titkosszolgálatokkal kötött jóvátehetetlen kompromisszumába, a politikai élet és a politikai erkölcsök eldurvulásába, a katonaréteg „szégyenébe” és széthullásába kerültek, a vezetésnek pedig „a felparcellázó politika vad táncába” kellett kezdenie.³⁰ Súlyos következményeként a katonák 15%-a lépett be a híres P2-be, egy sötét hátterű szabadkőműves páholyba³¹, amely éppen a katonaság politikai pártok közötti felaprózódását megakadályozandó jött létre, és Virgilio Ilari megítélése szerint a katonák politikamentességre nevelésének gyümölcse. Ha ugyanis minden párt ellenség, nem kell köztük különbséget tenni. Ezt pedig könnyű átfordítani arra, hogy minden párt barát.

A politikai klíma kétségtelen pozitív változása a 70-es évek második felétől lehetőséget biztosított a fegyveres erők számára is, hogy védelmi, katonai kérdésekben egységes „politikai vonalat” képviseljenek. Mivel azonban a szárazföldi, a haditengerészeti és a légierő hosszú ideje hozzászokott a politikai nyomás eszközének használatához és egy sajátos egymás elleni harchoz – minél nagyobb hányadát megszerzendő a költségvetésnek –, az érdekek egyeztetése komoly akadályokba ütközött.³²

A nagy államok tradicionális logikájának megfelelően az olasz tábornoki kar egy része a 60-as évek közepén kérte, állapítsák meg „a nemzeti védelem tényezőit”, s ennek megfelelően a katonai költségvetés megfelelő hányadát az állam összkiadásából. Egyszer s mindenkorra biztosítani kívánták a pénzügyi autonómiát, ugyanakkor egy jogi érvet kívántak nyerni a katonai gépezet operatív hatékonyságát és alkalmasságát kritizálókkal szemben.

Ez a szemlélet tükröződött Vittorio Santini tábornok (VVFK) egyik kijelentésében is,³³ melyben 1981-ben kifogásolta „a visszastrukturálódást”, vagyis a gazdasági lehetőségek kiindulási pontját a védelem operatív szükségletei helyett, és leszögezte: „ha az ország helyzete, amelyben a prioritásokat a parlament és a kormány határozza meg, nem biztosítja a megfelelő költségeket, a politikusoknak kell vállalniuk a megfelelő súlyos következményeket.” Az okfejtésben még mindig tetten érhető, hogy a védelmi vezérkar főnöke szerint ezeknek a döntéseknek nem civil kézben kellene lenniük.

Az apolitizmus, Virgilio Ilari summázatában, lényegében olyan gyakorlatot fejlesztett ki, amelyet a demokratikus rendszer veszteségei sorában könyvelhet el. A túlzott elvonulásra, izoláltságra késztetés, a megfelelő katonai képviselet hiánya megfosztotta a politikai hatalmat a hadsereg, a katonák érdekeinek és érzelmeinek megismerésétől. A VKF-ek és a katonák kis hányada által támogatott képviseletek (COCER) meghívása a parlament két házába, hogy kifejtsék a katonai vezetés elgondolásait, a CASD nyilvános ülésein folytatott viták a 80-as évek elejétől mint hivatalos fórumok kevésnek bizonyultak a hatékony párbeszédhez.

A párbeszéd azonban nem könnyű, ha hiányzik a közös nyelv, ha nincs egyeztetve a terminológia. A katonai logika mindenekelőtt funkcionális, óvja a speciális tudást. A kultúra problémáját hajlamos az információ problémájára szűkíteni. Sok olasz tiszt ismételgette még a 70-es, 80-as években is az olasz politikusoknak: tanuljátok meg a nyelvünket és logikánkat, miközben fel sem merült benne, fordítva is lehetne/kellene.³⁴

Santini tábornok javasolta, hogy a CASD francia példára legyen tanulmányi központ, ahol a katonák a kormány irányvonala alapján védelmi és politikai kérdésekkel foglalkoznak. A javaslat szerint ennek a központnak ugyanakkor politikamentesnek kellene lenni. De mit jelent a politika tanulmányi központjának lenni és mit jelent ezen belül a politika stúdiuma? És kik lennének a katonai szakemberek?

A katonák a politikai elit technikai-katonai kultúráját „siralmasnak” ítélték ezekben az évtizedekben. – „Nem tudnak semmit és nem is vállalnak felelősséget azért, amit nem tudnak – jellemezték”.³⁵ Elengedhetetlen – érveltek többen a politikusok közül is a 80-as évek elején –, hogy legyenek olyan politikusok és képviselők, akik kompetensek katonai kérdésekben, és hogy ezek a politikusok foglalják el a megfelelő posztokat a pártokon belül és az intézményekben.

A 70-es évek második felétől többször megpróbálták tisztázni a védelmi bizottságokban a politikai és a katonai szféra határait a döntéshozatali eljárásokban. De csak a katonapolitikára koncentráltak, a magasabb szintű védelmi stratégiára nem. A katonai és a politikai kompetenciák mindkét fél számára elfogadható „egyensúlyát” az erőfeszítések ellenére sem sikerült kialakítani.

Összehasonlító táblázat az olasz katonák jogainak három normatív fázisban történő korlátozásáról (1929 és 1978 között)

1929-es királyi rendelet	1964. közt. elnöki rendelet	1978. 382. sz. tv.
Politikai jogok
A katonáknak tilos részt venni politikai célú és más közösségi jellegű gyülekezésen és demonstráción, mivel ez nem összeegyeztethető a katonai feladattal.	A fegyveres erőknek távol kell maradniuk a politikai küzdelmektől. Az aktív szolgálatban álló katonáknak pártok vagy politikai jelöltek érdekében vagy ellenében tilos politikai vagy propagandatevékenységet folytatni. Politikai megmozdulásokon jelen lehetnek, de aktívan nem vehetnek részt bennük.	A fegyveres erőknek minden körülmények között kívül kell maradniuk a politikai vetélkedésből. A hivatásos katonáknak a laktanyában szolgálati helyükön tilos pártok, társaságok, politikai szervezetek gyűlésein, megmozdulásain részt venni; pártok, társaságok, politikai szervezetek jelöltjei érdekében vagy ellenében propagandát kifejteni.
Szabad véleménynyilvánítás joga
A publikációk közlésének szabadságát az állami érdekek korlátozhatják.	A publikációk közlésének szabadságát az állami érdekek korlátozhatják. Kötelezővé teszi az előadások és publikációk felsőbb hatóságok általi engedélyezését.	A katonák szabadon publikálhatják írásaikat és nyilvánosan kifejthetik gondolataikat a katonai érdekű vagy bizalmas szolgálati témák kivételével, amelyeket csak előzetes engedélyezés után hozhatnak nyilvánosságra.
Gyülekezési szabadságjog
Nem tárgyalja.	Nem tárgyalja.	A törvény tiltja a laktanyában a nem szolgálati jellegű összejöveteleket – a hivatásos képviseleti szervek gyűléseinek kivételével –, és azt is előírja, hogy a gyűléseket mindig engedélyeztetni kell az illetékes parancsnokkal. Egyenruhás katonáknak a laktanyákon kívül is tilos gyűléseket, összejöveteleket tartani.
Utazási szabadság
A sorkatonákra és a tiszthelyettesekre korlátozott az engedélyeztetés, a tiszteknek nem kell engedélyt kérni.	A sorkatonákra és a tiszthelyettesekre korlátozott az engedélyeztetés, a tiszteknek nem kell engedélyt kérni.	Garantált. Kivéve szükségállapot esetén.

Olaszországban a civil szakértők is teljesen legitimnek és helyénvalónak tartják, hogy a katonai intézmény fontosságának büszke tudatában végzi feladatát. A hadsereghez közel álló civil megfigyelők szerint ugyanis a politikai és a katonai terület merev szétválasztása (a technikai-szakmai illetékesség alávetése politikai direktíváknak) a parancsuralmi rendszerekre jellemző.³⁶

Az 1980-as évek elejétől úgy tűnt, a politikamentesség rideg, a köztársaság demokratikus szellemével nem kompatíbilis ideológiája száműzhető a fegyveres erők soraiból. Egyre markánsabban kirajzolódtak a védelmi politika, mint alapvetően külpolitika és a katonapolitika határai. Kezdett elfogadottá válni a katonai vezetés körében is, hogy egyik területen sem formálódhat olyan speciális katonai kompetencia, amely ellentétes a politikaival. A katonai apparátus lassan felismerte: a katonai illetékesség olyan mértékű lesz, amilyen mértékben a katonák gyakorolni tudják a védelem intézményes képviseleti szerepét a demokrácia érdekében. Ehhez pedig elengedhetetlen a speciális katonai tudás „lefordítása” az általános politika nyelvére és terminológiájára.

1929-es királyi rendelet	1964. közt. elnöki rendelet	1978. 382. sz. tv.
Egyesülési szabadság
Tilos okkult (spiritiszta) vagy a katonai esküvel ellentétes szellemű egyesületek tagjának lenni.	Tilos okkult (spiritiszta) vagy a katonai esküvel ellentétes szellemű egyesületek tagjának lenni. A katonai szervezetek és egyesületek alapítását a minisztérium engedélyezi.	Tilos okkult (spiritiszta) vagy a katonai esküvel ellentétes szellemű egyesületek tagjának lenni. A hivatásos állomány tagjainak tilos szakszervezeti jellegű szakmai társaságokat létesíteniük és más szakszervezetekhez csatlakozniuk A sor- és tartalékos katonák, valamint a kiegészítő szolgálatot teljesítők tagjai lehetnek szakszervezeteknek, de szolgálati idő alatt tilos propaganda-tevékenységet folytatniuk. Katonai társulások, egyesületek létesítését előzetesen a védelmi miniszterrel jóvá kell hagyatni.
Vallásszabadság
Nem tárgyalja.	Garantált. A katonák mindenféle egyházi rendezvényen részt vehetnek.	Garantált. A katonák mindenféle egyházi rendezvényen részt vehetnek. A szolgálati helyeken a vallási összejöveteleken fakultatív a részvétel, akadálya csak szolgálati elfoglaltság lehet.
Szolgálaton kívül civil ruha viselése
Az egyenruha viselése külön engedély nélkül, mindig kötelező.	Az érvényben lévő szabályoknak megfelelően civil ruha viselését engedélyezi a tiszteknek és a tiszthelyetteseknek, valamint a katonáknak szabadságuk ideje alatt.	Engedélyezve mindenkinek kivéve a katonai objektumok területét.

A Forze Armate demokratikus kontrolljának kiépítésében az 1990-es évek hoztak igazi lendületet. A posztbipoláris bel- és külpolitikai változások felhívták a figyelmet továbbfejlesztésének, megfeleltetésének elodázhatatlanságára és az új védelmi modellnek nevezett haderőreformmal 1991-től – mindenekelőtt a döntéshozatali eljárások és kompetenciák korszerűsítésével – megkezdődtek a modernizációs lépések. Mivel a jelen kihívásai és feladatai hasonlóak, továbbra is érdemes figyelemmel kísérni e fontossá vált szövetséges ország civil kontrolljának alakulását, megoldásmódjait.