| HADTUDOMÁNY X. évfolyam, 3. szám |
FÓRUM |
Mészáros Margit
| A hidegháború megszűnése utáni időszak egyik legnagyobb kihívása annak kimunkálása, hogy milyen rendezőelvek működjenek a kialakuló új biztonsági architektúrában, s ezek milyen mértékben legyenek kötelező érvényűek az államok és polgáraik részére. Ennek a folyamatnak a megvalósításába jól illeszkedik az EBESZ, amelynek átfogó biztonsági szervezet jellege alkalmas volt arra, hogy kidolgozza az új, 21. századi európai biztonsági modellről szóló Európai Biztonsági Chartát. A dokumentum nem kapott a fontosságának megfelelő nyilvánosságot a magyar sajtóban. Ezért a cikk szerzője - egy nagyobb terjedelmű tanulmányából kiemelve - a charta születésének előzményeire utalva (az isztambuli dokumentum alapján) bemutatja olvasóinknak az Európai Biztonsági Charta szerkezeti és tartalmi összetevőit, és értékeli jelentőségét. |
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) olyan összeurópai biztonsági szervezet, amelynek hatósugara Vancouvertől Vlagyivosztokig terjed. Egyediségét az adja, hogy az egyetlen olyan szervezet a kontinensen, amelynek az észak-amerikaiak és az oroszok is tagjai. Az együttműködésben 54 állam vesz részt. (Jugoszlávia tagságát 1992-ben felfüggesztették.)
Az EBESZ Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) néven kezdte meg munkáját azzal a céllal, hogy a Kelet és a Nyugat közötti multilaterális megbeszélések és tárgyalások fórumaként szolgáljon. Az EBEÉ részes államai - köztük Magyarország - által 1975-ben aláírt Helsinki záróokmány tartalmazza az államok egymás közötti magatartásának alapelveit, illetve saját polgáraikkal szembeni kötelezettségeit. [1] A hidegháború idején az EBEÉ kiemelkedően fontos szerepet játszott az emberi jogok védelme és érvényesülése terén, majd a kelet- és közép-európai tekintélyuralmi rendszerek lebontásában.
A kettéosztottság megszűnését először az állam- és kormányfők az EBEÉ párizsi csúcsértekezletén fogalmazták meg. Az 1990-ben kiadott Párizsi Charta az Új Európáért című dokumentumban a résztvevő államok a kialakult helyzetet a demokrácia, a béke és az egység új korszakaként értékelték, és kijelentették, hogy ezután kapcsolataikat a kölcsönös tiszteletre és együttműködésre alapozzák. [2]
Két évvel később, Helsinkiben az ENSZ alapokmányának VIII. fejezete szellemében az EBEÉ-t regionális megállapodássá nyilvánították (A változás kihívásai című dokumentum).
Az EBEÉ-folyamat kiemelkedő eseménye volt az 1994. évi decemberi budapesti csúcsértekezlet, amelyen döntés született az EBEÉ szervezetté átalakításáról. Ez a változás új politikai impulzust adott az EBESZ-nek, és egyben tükrözte a hidegháború utáni, megváltozott európai helyzetet.
A résztvevők a budapesti csúcstalálkozón fogalmazták meg először, hogy az új Európa megteremtésének folyamatában olyan új veszélyekkel és kihívásokkal is meg kell küzdeni, amelyek indokolttá teszik egy új charta megalkotását. A résztvevő államok állam- és kormányfői elhatározták, hogy széles körű és mindenre kiterjedő tárgyalásokat kezdenek a biztonság valamennyi aspektusáról, melynek eredményeképpen létrehoznak egy közös és átfogó biztonsági modellt a 21. századi Európa számára (Az igazi partnerség felé egy új korszakban című dokumentum). [3]
A politikai kötelezettségvállalásokkal járó új Európai Biztonsági Charta, valamint a mellékletét képező ún. operatív dokumentum - közel ötévi előkészítő munka után - 1999 második felére készült el, s azt az EBESZ 54 tagállamának állam- és kormányfői az 1999. november 18-19-i isztambuli értekezletén [4] fogadták el és látták el kézjegyükkel.
A charta általános részében megtalálható minden lényeges elem, amelyben az előkészítés során sikerült kompromisszumra jutni:
A főbb részek a következők:
I. Közös kihívásaink
II. Közös alapjaink
III. Közös válaszunk: Kooperatív biztonsági platform; Együttműködés más szervezetekkel, Szolidaritás és partnerség, Intézményeink, Emberi dimenzió, Politikai-katonai dimenzió, Gazdasági és környezetvédelmi dimenzió, Törvényesség és harc a korrupció ellen (33.)
IV. Közös eszközeink: A párbeszéd erősítése, EBESZ-missziók, Gyorshadtest (REACT), Műveleti Központ, rendőrséghez kapcsolódó tevékenység, Békefenntartás, Nemzetközi Egyeztető és Döntőbíróság
V. Együttműködő partnereink
VI. Következtetések
A konkrét végrehajtási formákat is tartalmazó - és emiatt sok vitára okot adó - operatív dokumentumok közül mindössze egyetlen maradt meg; a Kooperatív biztonsági platform, két fejezettel: I. A Platform, II. Az együttműködés formái.
A charta szerkezete egyúttal jelzi azokat a tartalmi változásokat is, amelyek a hosszú előkészítő munkálatok folyamán kristályosodtak ki. Már a bevezető utal azokra az új lépésekre, amelyek megtételéről döntöttek:
Az I. fejezet (Közös kihívásaink) számba veszi azokat az új kockázatokat és kihívásokat, amelyek a 20. század utolsó évtizedében jelentkeztek az EBESZ-régióban. Reálisan néz szembe azzal a ténnyel, hogy - bár a konfrontációt felváltotta az együttműködés - az államok közötti konfliktusok kirobbanásának esélye nem szűnt meg. Ugyanígy fenyegetik biztonságunkat az államokon belüli konfliktusok is.
A résztvevő államok elismerték: az elmúlt évtizedben olyan atrocitásoknak voltunk tanúi, amelyekről azt hittük, régen a múltba vesztek. Az államokon belüli konfliktusok gyakran az EBESZ-normák durva megsértéséből származtak. Ezért a dokumentum aláírói eltökélték magukat, hogy erősíteni fogják a már meglévő segítségnyújtási és tanácsadási eszközöket, és újakat is kifejlesztenek.
A legjellemzőbb közös kihívások a következők:
A II. fejezet (Közös alapjaink) megerősíti a korábban már elfogadott EBEÉ-EBESZ alapelveket és kötelezettségeket, növeli az EBESZ - mint európai biztonsági szervezet - hatékonyságát, ugyanakkor megőrzi a szervezet rugalmas cselekvési képességét.
A charta a meglévő dokumentumok és az EBESZ 1990 óta végzett tevékenysége alapján véglegesíti, hogy az EBESZ az ENSZ alapokmánya VIII. fejezete szerinti megállapodás régiójában a vitás kérdések békés rendezésének elsődleges szervezete, és a korai előrejelzés, konfliktusmegelőzés, válságkezelés és válság utáni rehabilitáció kulcsfontosságú intézménye (eszköze) [5].
Korábbi viták kompromisszumos lezárását tükrözi annak hangsúlyozása, hogy a résztvevő államok állampolgáraik által elszámoltathatók, és egymásnak is felelősséggel tartoznak az EBESZ-kötelezettségvállalások általuk történő végrehajtásáért, valamint kapcsolataikat az egyenrangú partnerség, szolidaritás és átláthatóság alapján alakítják. Ugyanakkor az is egyértelművé vált, hogy a szuverenitás és a be nem avatkozás elve a chartában közvetve erősebbnek bizonyult az EBESZ-elvek és -kötelezettségek betartásánál, amit a konszenzusszabály megerősítése is mutat. [6]
A charta legfontosabb új eleme a biztonsági együttműködési platformkoncepció rögzítése. A koncepció a kiemelt III. fejezettel (Közös válaszunk) és a csatolt, ún. operációs dokumentummal együtt a nemzetközi szervezetek és intézmények hierarchiamentes, egymást kölcsönösen kiegészítő és erősítő együttműködését tartalmazza a biztonság humán-, gazdasági, politikai és katonai dimenzióját illetően, egységes egészként kezelve azokat.
Külön érdeme a chartának, hogy az együttműködés elveit és módozatait lényegre törően és érthetően, az általános elvekkel egyezően, ugyanakkor rugalmasan fogalmazta meg, kihagyva a vitatott részeket és meghagyva a szabad választást a konkrét alkalmazásban.
A dokumentum kimondja ugyan az EBESZ integrációs kulcsszerepét, de csak, mint lehetőséget. Hasonlóan csak javaslatot tesz arra, hogy az EBESZ a Kooperatív biztonsági platform alapján legyen a szubregionális együttműködés fóruma. [7] Példaként említi a szöveg a délkelet-európai stabilitási egyezményt.
A charta szerint a térség biztonságának legmegfelelőbb garanciája a résztvevő államok készsége és képessége a demokrácia és a jogállamiság fenntartására, az emberi jogok tiszteletben tartására. A charta az egyes államok által vállalt kötelezettségek maradéktalan teljesítése mellett tartalmazza a résztvevő államok közös felelősségét is az EBESZ-elvek betartásában. A partnerség és a szolidaritás szellemében együttműködve közös lépések megtételét helyezi kilátásba mind az EBESZ-en belül, mind azon szervezeteken keresztül, amelyeknek a résztvevő államok tagjai.
A charta megkísérli az egyes résztvevő államokon belüli veszélyforrásokat is számba venni. A törvényes rend összeomlása vagy a szuverenitás, a területi integritás, a politikai függetlenség veszélybe kerülése esetén maga a bajba jutott résztvevő állam kérhet segítséget. Mindazonáltal itt is érzékelhető az óvatos megfogalmazás a beavatkozás lehetséges módozatait illetően. [8]
A magyar nemzeti érdekek szempontjából kiemelkedő fontosságú a kooperatív biztonsági platform emberi dimenzióval foglalkozó alfejezete. E szerint a résztvevő államok megerősítették, hogy az emberi jogok - beleértve a nemzetiségi jogokat is - az EBESZ átfogó, oszthatatlan biztonsági koncepciójának az alapját képezik. Megerősítették továbbá a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelmét és előmozdítását, mint a demokrácia, a béke, az igazságosság és a stabilitás alapelemét mind a tagállamokon belüli viszonyokban, mind az államok közötti kapcsolatokban. [9]
Különösen visszafogottan fogalmaz a dokumentum a biztonság politikai-katonai aspektusait/dimenzióit illetően. Nyilvánvalóan annak a tendenciának az érvényesülése követhető nyomon, amely már az előkészítő munkálatok során is jelentkezett: a katonai témákkal az EBESZ speciális testületei foglalkozzanak - pl. a Biztonsági Együttműködési Fórum (FSC) -, s az Európai Chartába csak az általános elvekkel összefüggő meghatározások kerüljenek bele. Ezek a következők:
A gazdasági és környezetvédelmi dimenzió kérdéseit elsősorban úgy említi a dokumentum, mint a korai előrejelző és konfliktusmegelőző rendszer egyik elemét. Külön kiemeli a törvényesség melletti elkötelezettséget és a korrupció elleni harc szükségességét.
A IV. fejezet (Közös eszközeink) részben felsorolja a már ismert dialógusformákat és EBESZ missziós tevékenységet, részben új eszközöket is bemutat, úgymint:
Kontinensünk biztonságát szolgálja a polgári gyorsreagálási képesség kialakítására, a REACT (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams) felállítására vállalt kötelezettség, amely a békefenntartás, a válság utáni rehabilitáció polgári területén erősíti az EBESZ szerepvállalását.
A válsághelyzetek kezelésére a Konfliktusmegelőző Központon (CPC) belül létrehozott, kis Műveleti Központ jól illeszkedik az EBESZ válságkezelési spektrumban betöltött elsődleges szerepéhez. A központ feladata a helyszíni jelenlét (missziók) tervezése és telepítése (beleértve a REACT-ét is), a műveletek politikai irányítása azonban nem kap szerepet, az továbbra is az EBESZ Állandó Tanácsának feladata.
A charta az EBESZ konfliktusmegelőzése, konfliktuskezelés és konfliktus utáni rehabilitáció integráns részeként említi a rendőrséghez kapcsolódó tevékenységet.
A NATO-tagállamok erőfeszítéseinek megfelelően dőlt el a békefenntartás kérdése, és ezzel az EBESZ önálló katonai békefenntartó képességének létrehozása lekerült a napirendről. Az EBESZ eseti elbírálás és konszenzus alapján dönthet úgy, hogy békefenntartási szerepet vállal, beleértve a vezető szerepet is, de úgy is, hogy békefenntartásra vonatkozó mandátumot adjon más szervezetnek. A békefenntartás - ahogy az várható volt - kikerült a platform koncepciójából, de a kooperatív biztonsági platform értelmében a szervezet akár koordinációs kereteket is biztosíthat hasonló törekvésekhez.
A vitás kérdések békés rendezése elvének eszközeként rögzíti a dokumentum az 1992-es Stockholmi Konvenció értelmében létrehozott Nemzetközi Egyeztető és Döntőbíróság intézményét.
Az V. fejezet (Együttműködő partnereink) taglalja a határterületekkel való kapcsolat főbb jellemzőit. Így a szubregionális kérdések is önállóan, nem a platform részeként kerültek megfogalmazásra.
Új mozzanatnak tekinthető, hogy a charta a mediterrán térség mellett hangsúlyosabban foglalkozik Ázsiával, aláhúzva Japán és Korea növekvő részvételét az EBESZ munkájában.
Végezetül a VI. fejezet (Következtetések) megerősíti az EBESZ-nek azt a kiemelt szerepét, amelyet mint egyetlen páneurópai biztonsági szervezet vívott ki magának a régió békéjének és stabilitásának megőrzése érdekében.
Az Európai Biztonsági Charta, az isztambuli csúcstalálkozó zárónyilatkozata [11] és a CFE-szerződést módosító megállapodás aláírásával lezárult egy szakasz az EBESZ történetében. A szervezet Isztambulban is bebizonyította, hogy képes alkalmazkodni a hidegháború utáni időszak realitásaihoz. A résztvevő államok intenzív kompromisszumkeresése eredményeként Európa fejlődése, biztonsága és stabilitása szempontjából jelentős kötelezettségvállalásokat tartalmazó, előremutató dokumentumok kerültek elfogadásra.
Az Európai Biztonsági Chartán keresztül az EBESZ megerősítette helyzetét és szerepét a különböző nemzetközi és regionális szervezetek közötti együttműködésben.
Tartalmas - inkább az Európai Unió álláspontjához közelebb álló - dokumentum született, amely viselkedési szabályokat, politikai érvényű kötelezettségvállalásokat ír elő a tagállamok számára, és meghatározza a szervezet jövőbeni tevékenységének területeit.
A charta megpróbálja egyeztetni az európai oszthatatlan biztonság elvét, a globalizációt, valamint a nemzeti, illetve regionális elkülönülést célzó törekvéseket. Először mondja ki, hogy azok a konfliktusok, amelyeknek regionális kihatásuk lehet, a jövőben nem tekinthetők egyszerűen egy ország belügyének.
Sikerült elkerülni a charta szerződésjellegét, s ez lehetővé teszi, hogy az EBESZ - mint az egyik legsokoldalúbb kooperatív biztonsági szervezet - a biztonságot a többi integrációs szervezetnél is átfogóbban, annak minden dimenziójára kiterjedően értelmezze.
A hatékony segítségnyújtást némileg csökkentheti, hogy az EBESZ szankcionálni nem tud, csak ajánlásokat tehet. Ezért van nagy jelentősége annak, hogy a charta szerves része a nemzetközi szervezetekkel való együttműködésnek a Kooperatív biztonsági platform alapján.
Ugyanakkor éppen a charta jellege teszi lehetővé, hogy az EBESZ rugalmasan alkalmazkodjon a változó biztonságpolitikai környezethez, és elkerülje a párhuzamosságokat az ENSZ, az ET, az EU, a NATO és a biztonságban érdekelt többi szervezettel.