Jávor Endre: A biztonsági stratégia kidolgozása során érvényesítendő elvek és módszerek

A stratégia tartalmazza az érdekeket és értékeket, mint célokat, a veszélyeket és a fenyegetéseket, mint feltételeket és a célok megvalósítása érdekében teendő intézkedéseket, mint feladat meghatározást. A szerző a stratégia fogalmának korszaktól függő alakulását, lényegét, alapjait és jellemzőit, főbb összetevőit tekinti át! Minderre alapozva vázolja az MK rendszerváltás utáni stratégiájának alakulását, bemutatva azt, hogy a biztonsági stratégia miként ötvözheti nemzeti céljainkat, törekvéseinket és járulhat hozzá a közös célok, szövetségesi kötelezettségeinek teljesítéséhez.

A stratégia az állam, szövetségi rendszer vagy csoport politikájának megtervezett, összehangolt, hosszú távú, központilag vezérelt megfogalmazása és a megvalósítás érdekében tett intézkedések összessége. A stratégia elsődleges és legfontosabb része az elvi, tehát a politikai összetevő. A politika az állam, szövetségi rendszer vagy egyes csoportok alapvető értékeit és érdekeit, illetve azokat az eszközöket, módszereket és feltételeket fogalmazza meg, amelyek segítségével, alkalmazásával ezeket realizálni tudja. Az értékek és érdekek politikai szintű megfogalmazása nagyon gyakran ütközik vagy ellentétes más érdekcsoportok által képviselt értékekkel és érdekekkel. Ez maga után vonja az értékeket és érdekeket veszélyeztető fenyegetések megfogalmazásának szükségességét.

A stratégia összetett fogalom, melyen belül az egyes időszakok - béke, feszültség, háború stb. - függvényében más és más részstratégiák kerülnek előtérbe, illetve az egyes részstratégiák viszonya, helyzete, egymásra hatása változó. Békében meghatározó szerepe van a politikai, diplomáciai szférának, vezető szerepe a gazdasági, pénzügyi, társadalompolitikai és egyéb stratégiáknak, ezekkel szemben támogató, háttérszerepe a katonai stratégiának. Feszültség esetén egyre inkább előtérbe kerül a katonai stratégia, de tovább fokozódik a politikai-diplomáciai komponens szerepének fontossága is. Háború esetén még inkább előtérbe kerül, bizonyos értelemben dominánssá válik a katonai komponens, sőt szélsőséges esetben át is veheti a vezető szerepet, ami a fejetlenség és a hibás politika megnyilvánulása és aminek tulajdonképpen nem szabadna előfordulnia.

A stratégiával kapcsolatos definíciók alapvetően függenek a korszaktól - hiszen a katonai tevékenység nem függetleníthető a műszaki-technikai fejlődés színvonalától - az országtól -, annak nagyságától, társadalmi helyzetétől és fejlettségi fokától, nemzetközi jelentőségétől, geostratégiai helyzetétől, történelmi hagyományaitól - az esetleges szövetségi rendszerhez való tartozástól és azoktól a rendezőelvektől, melyek alapján a kidolgozómunkát végezték. Ezeknek a feltételeknek a különbözősége, belső struktúrájuk egymáshoz való viszonyának számtalan variációs lehetősége okozza, hogy napjainkban nincs átfogó, egyetemes, nemzetközileg vagy tudományosan elismert, minden helyzetben alkalmazható stratégiameghatározás, -értelmezés. Ezt helyettesítendő, tudomásul kell venni, el kell fogadni, hogy egy adott ország vagy koalíció saját rendszerén belül mit ért, mit nevez stratégiának, hogyan értelmezi és használja azt. [1] Az eltérő definíciók nagyon gyakran ugyanazt tartalmazzák, részben kiegészítik egymást, illetőleg eltérő fontosságot tulajdonítanak bizonyos összetevőknek.

A stratégia lényege, alapja, jellemzői

A stratégia egyrészt tudományos diszciplína, másrészt egy, azzal szoros kölcsönhatásban álló, konkrét tevékenység alapjául szolgáló elvek gyűjteménye. Központi fogalma az adott ország vagy koalíció biztonsága, érdekeinek képviselete és védelme.

A stratégia lényege az abban kitűzött célok elérése fegyveres konfliktus nélkül, ahol az egyik elsődleges, önálló cél maga a fegyveres konfliktus elkerülése, megelőzése - Liddell Hart "magasabb stratégia" elméletét követve, egy "jobb béke" feltételeinek biztosítása [2] -, illetve, ha elkerülhetetlen, mihamarabbi befejezése. A katonai stratégia - mint részstratégia - az elkerülhetetlenné vált fegyveres megoldással, a fegyveres küzdelem kérdéseivel foglalkozik.

A stratégia alapja a politika által meghatározott célok összessége. Ez országonként változó megjelölés alatt, de egy központilag kidolgozott dokumentum formájában jelenik meg. [3] Az Egyesült Államokban ez az okmány a kilencvenes évek eleje óta National Security Strategy elnevezés alatt került kiadásra. [4] Ausztriában ez az okmány a Landesverteidigungsplan [5], Svájcban pedig Schweizerische Sicherheitspolitik im Wandel [6].

A stratégia egyik fontos jellemzője, hogy mindig valamilyen opponenssel szembeni fölény megszerzésére irányul, mely az adott viszonylatban biztosítja a kitűzött célok elérését. A korábbi időkben, amikor a háború volt a konfliktusok megoldásának szinte az egyetlen módszere, a katonai túlerő, fölény biztosítása volt a legfontosabb. A későbbiek során egyre inkább törekedett minden ország - de mindenekelőtt a tömegpusztító fegyvereket birtokló nagyhatalmak - a politikai és a gazdasági-pénzügyi szférában is az elérhető fölény kiharcolására. A fejlődésre jellemző volt, hogy a II. világháborút követő 15-20 évben az USA és a Szovjetunió a katonai erőfölény megszerzésére törekedve alakította ki stratégiáját. Miután azonban egyik fél sem tudott tartós erőfölényt kiharcolni, és azt érvényesíteni, a tárgyalás, a politikai harc került előtérbe. Ezen a területen mindkét fél ért el ugyan eredményeket, azaz születtek kompromisszumos megállapodások, de egyik fél sem tudott a másik rovására előnyhöz jutni, kivéve az emberi jogok területén beindult erjedést. Ez volt az a terület, ahol az USA belpolitikai normáinak egy olyan elemét ültette át a nemzetközi kapcsolatok területére, amivel szemben a másik fél tehetetlen volt. De igazán eredményes a Reagen elnök nevéhez fűződő gazdasági - tehát nem katonai jellegű - verseny volt, mely eldöntötte a nagyhatalmak közötti szembenállás kérdését és ezzel együtt a hidegháborút is. Bebizonyosodott tehát, hogy létezik és működik olyan módszer, mely a fegyveres konfliktus elkerülésével, a fizikai megsemmisülés és megsemmisítés veszélye nélkül, hatékonyan képes a stratégiai célok elérésére.

A stratégia egyik fontos tulajdonsága a folyamatjelleg. Ez azt jelenti, hogy hosszú távra készül, képes alkalmazkodni a változó feltételekhez, vannak benne azonban rövid és középtávú, dinamikus és statikus elemek is. Nincs tehát végleges, befejezett stratégia, a befolyásoló tényezők változásainak állandó figyelemmel kísérése és a szükséges módosítások beépítése folyamatos feladat. A stratégiát támogató tudományok - mint pl. a hadtudomány - feladata az új jelenségek figyelemmel kisérése, kutatása, a politikai döntéshozók figyelemének az aktualitásokra irányítása. A legfontosabb befolyásoló tényezők közé tartozik az államközi kapcsolatok alakulása, a nemzetközi politikai, gazdasági és katonai viszonyok változása, a katonai tevékenység jellegének és tartalmának változása, a műszaki-tudományos fejlődés, az energiahordozó nyersanyagokhoz való hozzájutás lehetősége, az új haditechnikai eszközök és harceljárások megjelenése és elterjedése.

A stratégia egymással kölcsönös függésben álló részstratégiák [7] integrációja. A középkor abszolutisztikus háborúi a zsoldoshadseregek - tehát egy, a lakosságtól szakma, foglalkozás tekintetében elkülönült csoport - ügye volt. A politika mintegy megbízta, kifizette és elfelejtette vagy szükség és siker esetén újra alkalmazta őket. A totális háborúk időszakában, amikor a stratégiai célok elérésének egyetlen módszere a háború volt, a tömeghadseregek alkalmazása már az egész lakosságot érintette. Megnőtt a teljes megsemmisülés kockázata, a politika egyre több eszközt használt fel a katonai mellett úgy, hogy azokat a katonai stratégia rendelkezésére bocsátotta. Napjainkban a stratégiai cél a háború elkerülése, az érdek- és akaratérvényesítés fegyveres erőszak alkalmazása nélkül, aminek eredménye, hogy a nem katonai eszközök és módszerek fontossága, jelentősége és részaránya jelentősen megnövekedett, egyenrangúvá, estenként fontosabbá váltak, mint a katonai komponens. Ebben az egységes rendszerben az egyik komponenst érő változások óhatatlanul is változásokat indikálnak a többi szférában is.

A legfontosabb részstratégiák: a biztonságpolitikai, külpolitikai, katonai, gazdasági, kereskedelmi, pénzügyi és valutáris, belbiztonsági, tudományos, oktatási és képzési, környezetvédelmi, információs és kommunikációs, polgári védelmi, közigazgatási, szociálpolitikai, infrastrukturális részstratégiák; itt tehát külső és belső tényezőkkel egyaránt számolni kell. A részstratégiák még további alrendszerekre bonthatók. Pl. a katonai stratégia - a hadászat - fontos összetevői a haderőnemi, a logisztikai, a kiképzési és felkészítési, a humándoktrínák.

A stratégia egyik legfontosabb és legnehezebben kiszámítható aspektusa az emberi tényező, mely a tulajdonképpeni folyamatok, a tervezés, a végrehajtás, a továbbfejlesztés és az együttműködés letéteményese. Ennek tekintélyes szakirodalma van [8], és központjában mindig az a katonai vezető, esetleg politikus állt, aki személyes képességiből, adottságaiból, kiemelkedő emberi tulajdonságaiból eredően sikeresen megvalósította a stratégiát, felismerte a szükségletek és a lehetőségek belső összefüggéseit és képes volt újat alkotni. Az emberi tényezővel foglakozó kategóriába tartozik a társadalom viszonyának vizsgálata a háborúhoz, a stratégiához. Az elmúlt századok során a politika és a stratégia képes volt esetenként függetleníteni magát a társadalomtól, illetve a társadalom nagyon sok esetben - pl. az első világháború előtt - támogatta a háborút. Napjainkban a társadalom érintettsége, az elmúlt két világháború tapasztalatai és a tömegkommunkáció által szinte mindennapi élménnyé vált borzalmak hatása miatt a társadalom kritikus, nem hajlandó feltétel nélkül támogatni a háborút. Márpedig háborút viselni - és erre az elmúlt évtizedek tapasztalatai elegendő példát hoztak - a társadalom együttműködése és támogatása nélkül nem lehet. A vietnami háborút az USA 1975-ben nem katonai okokból kifolyólag vesztette el, hanem azért, mert az amerikai társadalom megvonta a támogatását, és abba akarta hagyni. A Szovjetunió hasonlóképpen járt Afganisztán esetében, a társadalom megelégelte az értelmetlen áldozatokkal járó háborút és megtagadta az együttműködést. Ugyanez mondható el az USA szudáni békefenntartó akciójáról vagy a korábbi csecsenföldi orosz hadműveletekről is. Ezt a tételt csak alátámasztja a jelenlegi csecsenföldi hadjárat, melyet a társadalom a súlyos áldozatokkal járó terrorista merényletek hatásaként erős támogatásban részesít. Azokat az eseteket, amikor a társadalom megvonja támogatását a hadseregtől, és ezért a hadsereg kénytelen elhagyni a hadszínteret, a társadalom nem vereségnek, hanem "csak" a hadsereg kudarcának tekinti

Az emberi tényező egy, ebben az összefüggésben eddig kevés figyelemre méltatott területe az a faktor, amit leginkább a "civil-katonai kapcsolatok" névvel jelölnek. A korábbi időszakban a háború vezetése, a stratégia a katonák ügye, feladata volt és minden más - tehát a háborúra és stratégiára vonatkozó politikai, gazdasági, pénzügyi és egyéb döntések - a civil szféra, a politikusok feladata volt. Korábban a fegyverek, pusztítóeszközök bevetésére vonatkozó döntés éppen úgy katonai feladat és felelősség volt, mint azok kezelése. Napjainkban a legnagyobb hatékonyságú fegyverek alkalmazására vonatkozó döntés joga egyértelműen a legfelső politikai hatalom kezében van.

A politikai és a katonai együttműködés mindenekelőtt a hadseregnek az állam politikai céljainak megfelelő alkalmazására, elvi-politikai irányítása és ellenőrzése területére terjed ki, ugyanakkor fontos a hadseregről és a hadseregtől kapott információk politikai szintű feldolgozása és felhasználása a politika alakítása során. Ez alapvető jelentőségű állami funkció, nem pedig kampány vagy személyek meghatározott kategóriája által megtestesíthető intézményi rendszer. Döntő jelentősége van annak, hogy a politikai vezetés mindenkor rendelkezzen olyan katonai koncepcióval, mely figyelembe veszi a katonai szféra lehetőségeit. Ez különösen fontos egy szövetségi rendszer esetében, ahol a résztvevők politikai érdekei egyes részkérdésekben eltérőek lehetnek.

Az eredményes stratégia kidolgozásának, megalkotásának feltétele a kölcsönös bizalmon és segítőkészségen, megértésen és empátián alapuló együttműködés, ami nem képzelhető el a másik szakterületének meghatározott szintű ismerete nélkül. Biztonságpolitikai ismeretekkel rendelkező politikusokra és politikai ismeretekkel rendelkező katonai szakemberekre van tehát szükség. Clausewitz szerint a problémák oka nem a dolog természete, tehát belső ellentmondása, hanem a résztvevő személyek hiányos belátása, helyzetelemzése. A civil, helyesebben megfogalmazva politikai-katonai kapcsolatok önmagukban is stratégiai jelentőségűek, ahol a helyes arányok kialakítása nagyon érzékeny, kiegyensúlyozott, konzekvens és céltudatos mérlegelés eredménye lehet. Engedményt tenni egyik irányban sem lehet, külső döntőbíró pedig, aki a vitás kérdésekben a végső szót kimondja, nincs. [9]

Az MK biztonsági stratégiája

Magyarországnak történelme során, eltekintve a két világháború közötti időszaktól, önálló stratégiája nem volt. Mindaddig, amíg a VSZ tagja voltunk, ez nem a mi felelőségünk volt. Részesei, de nem alkotói voltunk egy stratégiának, melyben a magyar érdekek teljesen feloldódtak. A szerződés feloszlása, a politikai rendszerváltás és az ország teljes szuverenitásának elnyerése után az önálló stratégia megalkotása már a saját felelősségünk lett. Amióta pedig NATO-tagok vagyunk, elvárás, hogy saját stratégiánkkal járuljunk hozzá a közös célok eléréséhez. A különbség ugyanis az, hogy a NATO nem várja el, hogy egy adott ország a fegyveres erőkkel kapcsolatos belpolitikai vonatkozású kérdésekben központilag meghozott határozatok alapján döntsön. Az elvárás az, hogy minden ország a saját stratégiájával járuljon hozzá a közös stratégia kialakításához, majd a közös elvek alapján - azokat ajánlásoknak tekintve - hozza meg intézkedéseit. Ez egy állandó egyeztetési, tervezési és alkalmazkodási folyamat, mely a NATO működésének egyik legfontosabb alapelve.

A rendszerváltás óta eltelt időben az ezen a téren végzett munka részeredményeket hozott, de a funkcióképes, hosszú távú stratégiai koncepció kidolgozása, illetve az eddigi eredmények továbbfejlesztése még a megoldandó feladatok közé tartozik. Az elsődleges tennivaló a magasabb stratégia funkcióját betöltő nemzeti biztonsági stratégia vagy koncepció megalkotása. Ezen belül az ország helyének, szerepének, nagyságrendjének és katonaföldrajzi helyzetének, másképpen fogalmazva lehetőségeinek, cselekvési és mozgásszabadságának elemzéséből kell kiindulni. Tudomásul kell venni azonban azt is, hogy a kis és közepes országok stratégiája tele van kompromisszumokkal, melyek egyrészt a korlátozott vagy beszűkült lehetőségek, másrészt a nagyobb és más országok stratégiáira való reagálás következményei. A nemzetbiztonsági stratégia megalkotása tehát rendkívül összetett, ellentmondásoktól sem mentes tevékenység, melyben sajátosságainkat, önálló arculatunkat nem feladva, gyakran egymással ütköző érdekeket és nézeteket kell megjeleníteni.

Magyarország a társadalmi és gazdasági fejlődés terén elért eredményei és a szomszédos országokban történt belső átalakulások eredményeként regionális értelemben felértékelődött. Ennek ellenére nincs abban a helyzetben, hogy befolyásoló hatást tudjon gyakorolni a nemzetközi kapcsolatokra, éppen ellenkezőleg: az ország geostratégiai helyzetéből kiindulva inkább mi vagyunk kitéve a más országok által vezérelt, általunk nem befolyásolható folyamatok következményeinek.

Az ország biztonsági stratégiájának legfontosabb alapeleme a képviselendő és megvédendő értékek és érdekek megfogalmazása. Ezek közül a legfontosabbak az alkotmányban foglalt elvek érvényre jutása, a jogállamiság érvényesülése, a demokratikus intézmények és a piacgazdaság zavartalan működésének biztosítása, a függetlenség, a szuverén döntéshozatali képesség, a területi sérthetetlenség és a belső stabilitás szavatolása, az állampolgári, az emberi, a nemzeti és az etnikai kisebbségi jogok érvényesülése, a NATO-ban vállalt feladatok maradéktalan teljesítése, a nemzetközi és regionális békefenntartó tevékenységben való aktív részvétel, valamint a nemzetközi politikai, gazdasági-pénzügyi, kulturális és egyéb kapcsolatokban való részvétel feltételeinek fenntartása és fokozása. Mint látható: ebben a rendszerben egyaránt megtalálhatók az egyedi és az ország közvetlen dimenzióit meghaladó közös, nemzetközi értékek és érdekek is, az ország tehát mintegy befogadja, magáévá teszi más országok értékeit és érdekeit. Ez a terület igen kényes, mert az országos és a közös értékek és érdekek gyakran nem fedik egymást, és a szövetségi rendszerhez való tartozás, az ebből származó előnyök a szuverenitás bizonyos fokú feladásával jár együtt.

Az értékek és érdekek képviseletét és megvédését más, eltérő, esetleg ellentétes értékek és érdekek, külső forrásból eredő akadályok nehezítik, veszélyeztetik. A biztonsági stratégia megalkotása során tehát foglalkozni kell a veszélyekkel és a fenyegetésekkel, melyek esetenként jól felismerhetők - mint pl. a hidegháború idején -, esetenként viszont, mint a jelenlegi periódusban, nehezen vagy egyáltalán nem kiszámíthatók, ahol a kiszámíthatatlanság már önmagában véve is fontos veszélytényező. A veszélyek és a fenyegetések egy része egyedi jellegű [10], mellyel szemben az országnak egyedül kell megtalálni a leküzdés módszereit. Ezek általában regionális eredetűek, sok esetben történelmi hagyományok, régebbről visszamaradt megoldatlan problémák képezik az alapját. A veszélyek és a fenyegetések másik, jelentősebb fele más országokat is érint, és nemzetközi jellege van. Ezek általában nagyságrendjükben is meghaladják egy ország méreteit, és egyfajta érdekközösséget hoznak létre az érintett országok között. Magyarország részére veszélyt és fenyegetést jelent a környező országokban végbemenő, kiegyensúlyozatlan átalakulási folyamatokból eredő instabilitás, bizonytalanság, az esetlegesen felszínre törő nemzetiségi konfliktus, a tömegpusztító fegyverek léte és továbbterjedése, az eltérő társadalmi fejlődési színvonalból fakadó feszültségek és konfliktusok térségek, országok és csoportok között, etnikai és vallási feszültségek, átmeneti vagy tartós politikai, gazdasági, pénzügyi és társadalmi válságok, a nemzetközi terrorizmus, szervezett bűnözés, kábítószer- és illegális fegyverkereskedelem, a tömeges migráció, valamint a nagyfokú környezeti ártalmak és természeti katasztrófák. Ezek a veszélyek és fenyegetések az országgal szemben elsősorban nem katonai, hanem sokkal inkább politikai, gazdasági és társadalmi jellegűek, de vannak katonai következményeik is.

A biztonságpolitikai stratégia fontos funkciója a módszerek és az eszközök kiválasztása. A módszereknek és az eszközöknek tartalmilag, és formailag is összhangban kell lenniük az értékekkel és érdekekkel, valamint a veszélyekkel és a fenyegetésekkel, hiszen az egyik fontos kritérium az egyes módszerek és eszközök alkalmazására vonatkozó küszöbértékek és feltételek meghatározása. A nemzeti biztonsági stratégia realizálását biztosító módszerek és eszközök alapja az ország alkotmánya, a nemzetközi jog, mindenekelőtt az ENSZ-alapokmány és az EBESZ dokumentumai, előírásai, ajánlásai és elvei, továbbá a NATO-tagságból, valamint a regionális és kétoldalú nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek. Ez azt is jelenti, hogy minden módszer és eszköz alkalmazása során a nemzetközi szervezetekkel együttműködve cselekszünk.

Magyarország helyzete, nagyságrendje, a rendelkezésre álló kapacitások már eleve behatárolják az alkalmazható módszereket és eszközöket. Az első és legfontosabb módszer a külpolitika, melynek lényege a kölcsönös előnyökre és érdekekre épülő, az együttműködésen alapuló kapcsolattartás és együttműködés a szomszédos és partnerországok irányába, ahol az esetleges vitákat tárgyalások útján kell rendezni. A külpolitikával szoros egységben kiemelt szerepe van a gazdaságpolitikának, mely az egyensúly, a stabilitás és a nemzetközi együttműködés követelményeinek figyelembevételével biztosítja a lakosság jólétét, életminőségének folyamatos emelését, valamint a stratégiai célok elérésének gazdasági feltételeit.

A stratégiai célok megvalósításának továbbra sem elhanyagolható eszköze a védelempolitika, az ország külpolitikáját támogató és katonai biztonságát garantáló fegyveres erő alkalmazásának átfogó koncepciója. A védelempolitika a NATO-tagságra, az együttműködésre, az elrettentésre és a védelem egységére épül.

Végezetül érdemes egy gondolat erejéig visszatérni Clausewitzhez, aki azt írta a stratégia megvalósításával kapcsolatban: "Ahhoz azonban, hogy ezt az utat tántoríthatatlanul járjuk, megvalósítsuk a haditervet, és attól ezernyi kísértés se térítsen el, a jellemszilárdságon kívül világos és biztos ítélőképesség kell." [11] Számunkra ez a gondolat azt sugallja, hogy a stratégia kidolgozása egy rendkívüli, a politikai és a katonai vezetés feltétlen együttműködésén alapuló munka, melynek során nincs helye az előítéleteknek és a megszokotthoz való ragaszkodásnak, ahol képesnek kell lenni az új tendenciák felismerésére, a mások tapasztalatainak alkotó alkalmazására.