| HADTUDOMÁNY X. évfolyam, 1. szám | RENDVÉDELEM |
Kuti Ferenc
| A fejlett, demokratikus polgári társadalmakban a titkosszolgálatok ellenőrzése, az ún. civil kontroll törvények által szabályozott keretekben történik. Ez a garanciája annak, hogy a szolgálatok kellő mértékű ellenőrzés alatt álljanak, ne lehessenek eszközei az állampolgárok felett álló, öntörvényű igazságosztó vagy büntetőapparátusnak. A szerző e sajátos szolgálatokkal szembeni elvárásokat, törvényes működésük alapelveit és a Parlament illetékes bizottságai általi ellenőrzésük néhány lehetséges formáját foglalja össze. |
A Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági szolgálatai polgári ellenőrzésének legfontosabb kérdéseit az 1995. évi CXXV törvény [1] és még számos más jogszabály megoldotta, sőt a szolgálatok hivatásos állományú tagjainak jogvédelme soha ilyen rendezett nem volt, mint éppen a szolgálati törvény [2] életbeléptetése óta. Ugyanakkor egy dolog már a kezdetekkor leszögezhető: a polgári ellenőrzés - vagy másként a civil kontroll - kérdéseit minden oldalról vitatják. Ha van, akkor annak mélysége, irányultsága, működési mechanizmusa kavar rendre viharokat. Ha hiányzik, akkor minden olyan zavart vagy társadalmi deviancia miatti kárt a titkosszolgálatok számlájára írnak, amikor csak egy szemernyi esély is van a biztonsági szolgálatok hírbe hozására.
A szolgálatok tevékenységének reflektorfénybe állítása egy bizonyos ponton túl rendkívül zavaróan hat azok működésére, de mint a mindennapok sokszínű példái mutatják: együtt lehet vele élni. A mai “ügyek” - a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényes tevékenysége szempontjából -, mire lezáródnak, zömükben nem többek vérszegény pamfleteknél [3]. Mégis elegendőek arra, hogy a közvéleményben a bizalmatlanság és a bizonytalanság érzetét keltsék. Abban a közvéleményben, amelynek - jogosítványai okán - lehetősége kell hogy legyen a szolgálatok működéséhez szükséges pénzkeretek megadására vagy a működés bizonyos területeivel kapcsolatos aggályok, kifogások miatt éppenséggel: megkurtítására.
A nyugati világ fejlett részein tevékenykedő, legnagyobb hagyományokkal rendelkező biztonsági szolgálatok működését sem övezi feltétlen tisztelet és társadalmi konszenzus függetlenül attól, hogy annak létét és szükségességét az alapelvek szintjén a társadalom valamennyi rétege elismeri. Ezeknek a szervezeteknek - mint minden szervezetnek - a szempontjából is követelmény, hogy megfelelő imázsa és presztízse legyen. Ez a kép, ami a társadalomban a szolgálatokról megjelenik, ugyanúgy magában hordja az értékazonosságokat, mint a specifikumokat. Értékazonosságként jelölöm a társadalom által támasztott azon igényt, hogy a titkosszolgálat(ok)ról pozitív és reális kép legyen a társadalom előtt. Ez - saját védettsége biztosítására is, biztonságtudata fenntartására is - a társadalom valamennyi csoportjának az érdekeként jelölhető meg.
A specifikum a szolgálatok törekvéseinek valóra váltását szolgáló eszközrendszerben mutatható ki. Addig, amíg egy gazdasági szervezet imázsát kedvezően befolyásolja a köztudatban az annak hatékonyságáról több - ellenőrizhető forrásból - szárnyra kelt híradás, addig a titkosszolgálatok önmagukról hiába hirdetnek ilyeneket. A pozitív kép kialakításához specifikus eszközökre van szükség, ebben a felfogásban az eszközök közt tartom számon a jól működő, a köz érdekeit szolgáló civil kontrollt.
Ezen szolgálatok tevékenysége komoly érdekeket is sért(het), éppen ezért a titkosszolgálatokat fenntartó társadalomnak szüksége van a valós ellenőrzés lehetőségére, intézményrendszerére. A három hatalmi ág törvényekben rögzített ellenőrzése mellett a civil társadalom számára a kontroll legfőbb színtere a nyilvánosság. Bizonyos esetekben a titkosszolgálatok különös érdeklődése a gazdasági tevékenységet hozhatja igen kellemetlen helyzetbe. Nem meglepő ebben a konstellációban az a kitüntető figyelem, ami időnként megnyilvánul a titkosszolgálatok munkálkodása, ezzel összefüggésben - ritkán - egyes munkatársai személye iránt. A társadalom - sőt, adott esetben a hatalom - egyes szűk csoportjai számára is kimondottan korlátozóak lehetnek azok a jogi megkötések, amelyek törvénybe iktatását akár egyöntetű helyeslés is övezte egykoron. Mindezek kiváltói lehetnek az olyan akcióknak, amelyeknek a feltételezett céljaként a szolgálatok “hitelképtelenné” tételét kívánják elérni. Tapasztalat, hogy a különféle indíttatású, ám igencsak sodró indulatoktól fűtött, demonstratív kampányoknak nem sok közük van a polgári ellenőrzéshez. A civil kontroll érvényesítése a társadalom számára sohasem jelentheti a titkosszolgálatok munkálkodásának, terveinek válogatás nélküli, állandó kipellengérezését, hiszen azok mindegyike éppen az állam érdekeit szolgáló, bűnmegelőző tevékenységekre vonatkozik.
A demokratikus intézményrendszerek sorában a fejlett polgári társadalmak jelentős szerepet szánnak a titkosszolgálatok ellenőrzése kérdésének, a civil kontrollnak [4]. Ezen belül a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége, ellenőrzésének kérdései a civil kontroll sajátos területét jelentik.
A nemzetbiztonsági szolgálatok terminológiájában és felfogásában merőben más értelmezést kap a társadalmi ellenőrzés fogalma, értékspecifikumai, mint a téma “civil” szakértőinél, főként azért, mert a dolgok természete folytán valóban elfogulatlan, a titkosszolgálatoktól független nemzetbiztonsági szakértői karról ma még nem beszélhetünk. A magyar demokrácia fejlesztése elképzelhetetlen anélkül, hogy a polgári ellenőrzés a társadalom valamennyi szférájára ki ne terjedjen. Nem vonhatják ki magukat ez alól a nemzetbiztonsági szolgálatként aposztrofált titkosszolgálatok a korábban említett gazdasági függőség és elszámolási kötelezettségek miatt sem. Természetes, hogy ez messze nem(csak) gazdasági kérdés, a polgárbarát társadalom hatalmi intézményrendszerének, közszolgálati ágának normális tűrési kötelezettségéről van itt szó.
A biztonságpolitikai kutatások sajátos területét kell képeznie a nemzetbiztonsági tevékenység civil kontrollja fogalom- és intézményrendszere vizsgálatának. Tekintve ezek úttörő jellegét, a kutatási cél ezek esetében nem terjedhet ki minden részterületre. Az elsődleges tapasztalatok összegezésével - feltárva a különböző titkosszolgálatok ellenőrzési mechanizmusai közötti azonosságokat és különbözőségeket - azonban a civil kontrollnak a szükségletek szintjére kiépített intézményei működtetéséhez is komoly segítséget nyújthatnak.
Az európai szövetségesi tagság megköveteli, hogy az ott meghonosodott normák szerint vegye ki részét minden csatlakozni kívánó azokból a biztonsági erőfeszítésekből, amelyek a térség megváltozott geostratégiai helyzete okán indokoltak. A megváltozott szövetségesi viszonyok miatt felértékelődött a titkok védelme [5], a biztonsági szolgálatok szerepvállalása. Nem lehet haszontalan néhány - a történeti előzményre vonatkozó - gondolat felidézése ezzel kapcsolatban. Annál inkább indokolt ez, mivel a nyugati demokráciákban is a II. világháború után kezdődött meg a titkosszolgálati tevékenységek részletes szabályozása [6].
A titkosszolgálatok története évezredekre nyúlik vissza. A tevékenységük alapvető céljai nem változtak: egyrészt híreket, információkat szerezni a lehetséges veszélyforrásokról (szervezetekről, hadseregekről, országokról stb.), másrészt megakadályozni, hogy idegenek illetéktelenül fontos információkhoz jussanak. A titkosszolgálatok alapfunkcióiként tehát a hírszerzés és az elhárítás jelölhetők meg.
A titkosszolgálatok szervezeti felépítését, működésük rendjét, tevékenységük irányultságát, akcióikat, munkatársaik kilétét mindig, mindenhol “misztikus köd” fedte, a nyilvánosság és társadalmi kontroll szinte kizárt volt [7].
A Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági szolgálatai tevékenységét az 1990 januárjában kirobbant Duna-gate ügy után a korábbinál is több fenntartás övezte. Kezdetben a politika sem tudott mit kezdeni a ráruházott irányítási jogkörökkel, mivel a belpolitikai erőviszonyok és kötélhúzások egyetlen domináns parlamenti csoportosulás számára sem tették fontossá, hogy a fent említett botrány kirobbanását követő másfél hónapon belül tető alá hozott átmeneti törvényt és MT rendeletet átfogó, új törvénnyel váltsa fel.
1990 és 1995 között nem volt véleménykülönbség abban a politikai színtér szereplői közt, hogy a szuverenitás és az alkotmányos rend védelme érdekében teendő állami intézkedések egyik nélkülözhetetlen eleme a titkosszolgálatok - törvény általi - létrehozása és működtetése. Egy átfogó törvény az egyik garanciája annak, hogy ezek a szolgálatok kellő mértékű és eredményességű ellenőrzés alatt álljanak, ne lehessenek egyik vagy másik társadalmi csoport érdekeiért tevékenykedő, az állampolgárok felett álló, öntörvényű igazságosztó vagy büntetőapparátusok.
A vázolt egyetértés és az átmeneti szabályozás tarthatatlanságának felismerése és elfogadása széles körű, a fejlett demokráciák tapasztalatait is használó törvényelőkészítő munkához vezetett. Így vált lehetővé, hogy 1995 őszén a Parlament elé került a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény. Az 1995. évi CXXV [8]. törvény elfogadásával a magyar jogrendszerben első ízben jelent meg a nemzetbiztonsági szolgálatokról önálló törvény, amelyben a jogalkotó deklarálta: az ország szuverenitása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása céljából nemzetbiztonsági szolgálatokat hoz létre és működtet.
A törvényben egyértelműen megfogalmazta: az alapvetően titkos és sajátos eszközöket felhasználó nemzetbiztonsági tevékenység megfelelő jogi szabályozást igényel annak érdekében, hogy semmilyen körülmények között ne jelenthessen veszélyforrást a demokratikus jogrendre. Ezen belül az állampolgári jogokat csak akkor és olyan mértékben korlátozhassa, amennyiben az az ország biztonságának megóvása, szuverenitásának érvényesítése céljából szükségszerű és indokolt. A törvény a nemzetközi tapasztalatok és a nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó külföldi jogszabályok figyelembevételével és felhasználásával - ugyanakkor a sajátos magyar viszonyokat szem előtt tartva - átfogóan szabályozza a nemzetbiztonsági szolgálatok működését és benne azok parlamenti ellenőrzésének kérdéseit is.
A jogszabály egységbe foglalja a három hatalmi ág - a törvényhozás, a kormányzati végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás - egymástól markánsan elkülönülő feladat- és felelősséghatárait, irányt szabva a további kontrollmechanizmusok meghatározásának, kialakításának.
A törvényhozói hatalom a nemzetbiztonsági tevékenység gyakorlását és annak anyagi hátterét biztosító törvények [9] megalkotásával, a parlamenti állandó és eseti bizottságok ellenőrzéseivel, beszámoltatásaival tudja teljesíteni kötelmeit. Ezzel később részletesebben foglalkozom majd.
A kormányzat mint végrehajtó hatalom a felügyelő miniszterek [10]: a polgári titkosszolgálatokat felügyelő tárca nélküli miniszter és a katonai titkosszolgálatokat felügyelő honvédelmi miniszter útján gyakorolja jogosítványait [11]. Ezen a szinten jelennek meg a nemzetbiztonsági tevékenységhez szükséges feltételeket biztosító rendeletek, a polgári szféra egyes együttműködő területeire vonatkozó, kötelezettségeket vagy jogosítványokat tartalmazó jogszabályok. A felügyelő miniszter(ek) számára az ellenőrzési kötelmek gyakorlása az egyes folyamatban lévő ügyekbe az operatív beavatkozást nem teszi lehetővé, de azok aggályosnak ítélt vonatkozásairól széles körű tájékoztatásra kötelezhetik az adott szolgálatok vezetőit. A generális prevenciót a felügyelő miniszterek a szolgálatok tevékenysége időszerű feladatainak félévenkénti meghatározásával, szervezeti és működési, valamint a titkos információgyűjtés belső eljárási szabályainak jóváhagyása útján gyakorolják.
Fontos elem, hogy a felügyelő miniszter hatáskörébe adta a jogalkotó a nemzetbiztonsági szolgálatokra tett panaszok kivizsgálásának és annak eredményéről a panaszos tájékoztatásának kötelességét. A jelenlegi kormányzati struktúra erősíteni szándékozik a kormányzati irányítás hatékonyságát a kabinet államtitkári rangban lévő nemzetbiztonsági tanácsadója és munkacsoportja alkalmazásával.
Az igazságszolgáltatás - mint a harmadik hatalmi ág - több helyen is érintve van a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége ellenőrzésében. Jellegétől függően az igazságügyi miniszter, vagy a Fővárosi Bíróság elnöke által e feladatra kijelölt bíró jogosult jóváhagyni az állampolgár jogait sértő, korlátozó, a Nb.-i törvényben meghatározott külső engedélyhez kötött titkosszolgálati eszközök alkalmazására benyújtott előterjesztéseket [12]. Garanciális elemként értékelendő, hogy ezeket csak a szolgálatok főigazgatói nyújthatják be, a megfelelő indokolással [13]. A bíróság mellett az ügyészség is szerepet kap a törvényes működés feltételei biztosításában, mivel a legfőbb ügyésznek [14] kell kijelölni azt az ügyészt, aki előzetesen dönthet - a titkosszolgálat által kezdeményezett és megindokolt - nemzetbiztonsági érdekből fontos esetleges vádalku ügyében.
Kezdettől fogva polémia tárgyát képezte, hogy a normaszöveg mennyiben felel meg a demokratikus országokban működő szolgálatokra vonatkozó jogi követelményeknek. Az előkészítő munka során több ország titkosszolgálatainak struktúráját, feladatkörét, parlamenti ellenőrzését és felügyeletét, a titkos információgyűjtés engedélyezési eljárását vizsgálták meg a szakemberek. Arra a megállapításra jutottak, hogy nincs sem egyedüli, sem kizárólagos és még kevésbé örök érvényű modell; a titkosszolgálatokra vonatkozó joganyagot mindenhol az adott kormányzati rendszer, a társadalmat ért kihívások és a történelmi hagyományok határozzák meg.
Nincs tehát automatikusan másolandó etalon, hanem olyan (a demokratikus jogállam alapintézményeit védő és óvó) rendezőelvek érvényesülnek, amelyek alapján a nemzetbiztonsági szolgálatok működnek. Ezek az elvárások, alapelvek a következőkben foglalhatók össze:
a) A nemzetbiztonsági szolgálatok nem lehetnek pártpolitikai érdekek által vezéreltek, nem vehetnek részt sem közvetlenül, sem másodlagos eszközként a pluralizmus talaján folyó pártpolitikai küzdelmekben. Tevékenységük - ebben az összefüggésben - csak az alkotmányos rendet jogellenes módon megváltoztatni, megzavarni igyekvő és a jogállami értékeket, intézményeket támadó törekvések felderítésére és felszámolására irányulhat.
b) A nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetése az ország szuverenitásának érvényesítésében és alkotmányos rendjének védelmében határozható meg. Ezek olyan kiemelt súlyú állami érdekek érvényesítését jelentik, amelyhez a szolgálatoknak megfelelő akciószabadságot kell kapniuk. A jogállami kormányzattal szemben támasztott követelmény nem a gyengeség, hanem az állami döntések hatékony és törvényszerű végrehajtása. A demokratikus állam nem azonos az eszköztelen végrehajtó hatalommal, hisz a demokratikus működésnek az is feltétele, hogy az államnak a fenyegető alattomos támadásoktól meg kell tudni védenie a jogállam alapvető intézményeit és az állampolgárok életét és biztonságát is. A törvénynek lehetőséget kell biztosítania arra, hogy a szolgálatok gyorsan változó világunkban is adekvát és kellő hatékonyságú választ tudjanak adni a társadalmat ért kihívásokra és támadásokra.
c) A szolgálatok nem folytathatnak öntörvényű, önmagáért lévő tevékenységet, így mind a feladatok tervezése, mind a konkrét megvalósítás során igazodniuk kell az ország külső és belső biztonsági helyzetéhez, az ebből adódó reális kihívásokhoz és társadalmi szükségletekhez. Ezt hivatott tovább erősíteni és biztosítani a közvetlen miniszteri felügyeleti jogkör megteremtése, valamint a szolgálatok időszerű és hangsúlyos feladatainak a kormányzat részéről történő állandó kijelölése.
d) Az előzőekből következik az is, hogy a szolgálatok nem jogon kívüli szervezetek, rájuk is érvényes az állami szférára jellemző alapelv, miszerint az állampolgárok irányába csak törvényi felhatalmazással és annak keretén belül léphetnek fel. A nemzetbiztonsági szolgálatok az állampolgárok alapvető személyiségi jogait csak a törvényben meghatározott feladatok ellátására, az ahhoz szükséges mértékben és módon korlátozhatják. Célszerű arra is gondolnunk, hogy az itt dolgozók sem vonhatják ki magukat a társadalomban zajló értékátrendeződés (nevezetesen: a hagyományos normák devalválódása, illetve a helyükbe lépő modern értékek) ambivalens hatása alól. [15]
e) Természetesen kontrollálni kell, hogy a szolgálatok betartják-e a törvényeket, ezen belül az előbb említett arányosság követelményét. Ennek megfelelően a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény igen széles jogosítványokat biztosít a törvényességet felügyelő Nemzetbiztonsági Bizottságnak [16]. E jogosítványokat a kialakult hazai gyakorlaton messze túlmenően, a nemzetközileg elfogadott elvek szerint határozta meg a javaslat. A hatalmi ágak megosztása értelmében ez az ellenőrzés azonban nem válhat operatív irányítássá, hisz a szolgálatok a végrehajtó hatalom eszközeként működnek.
Ezek azok az elvek, amelyek minden demokratikus állam nemzetbiztonsági szolgálatára vonatkozó jogszabályban megjelennek és ezeket maradéktalanul tartalmazza az adott törvény, érvényesülésükre pedig megfelelő garanciákat ír elő. Ugyanakkor, a Nb.-i törvény olyan részletes szabályozást adott, amelyet mind a társadalom, mind az érintett szakmai körök régóta vártak, ezért elfogadása további halasztást nem tűrt már. A végbemenő társadalmi átalakulás során az állam polgárainak is egyértelművé kellett tenni, hogy a szolgálatok mely esetekben léphetnek fel, és milyen eszközökkel védhetik a demokratikus államrendet.
Az életre hívott nemzetbiztonsági szolgálatok 1990 és 1995 között bebizonyították, hogy képesek feladataik ellátására, megtalálták helyüket a jogállami szervezetrendszerben. A további eredményes és hatékony munka zálogát teremtette meg a Parlament azzal, hogy a szolgálatok munkatársai részére a felhatalmazás határait egyértelműen és pontosan rögzítette.
A hatalmi ágak megalapozottabb szakmai működését segíti elő az erkölcsi alapelvek, azonosságok és specifikumok meghatározása, jogi definíciókba foglalt pontosítása. Ez hozzájárulhat a politika és a morál viszonyában óhatatlanul meglévő ellentmondások, feszültségek kezeléséhez, csökkentéséhez.
Az eddig tárgyaltakból is kitűnik: bár elemi igény volt mind bel-, mind külföldön a hazai titkosszolgálati tevékenységek törvényi szabályozására, éppen a megelőző évtizedek negatív tapasztalatai által motivált bizalmatlanság vitte szinte zátonyra a legjobb szándékú kezdeményezéseket is. Nem szabad megfeledkezni arról a szigorú misztifikálásáról sem, amely az állambiztonsági tevékenységet övezte akkoriban! Ha az nem lehetett titok, hogy egyáltalán van állambiztonsági szerv, akkor az már szinte annak számított, hogy épül fel, milyen részekre tagozódik. Ezek alapján megérthető, hogy a demokrácia formálódó gyakorlata sokféle aggályt hozott fel a szolgálatokkal kapcsolatban.
A szolgálatok parlamenti ellenőrzése a szolgálatok törvényes és rendeltetésszerű működésének alapvető garanciális eleme. Ennek során érvényesül a titkosszolgálatok felett a hatékony törvényi ellenőrzés.
» A Nemzetbiztonsági Bizottság tagjai folyamatosan tájékoztatást kapnak a nemzet biztonságát érintő kérdésekről, illetve a szolgálatok tevékenységéről. A parlamenti ellenőrzés különös jelentősége a kétirányú garanciarendszer oldaláról ragadható meg. Az ellenőrzés egyrészt óvja a társadalmat a szolgálatok esetleges túlkapásaitól, másrészt erősítheti a szolgálatok önvédelmét is a jogellenes befolyástól.
A modern polgári társadalmakban egyre inkább elfogadott elv, hogy a társadalom egyetlen szervezete sem lehet (ne legyen!) olyan, amely egy adott érdekcsoport, párt érdekeinek totálisan alárendelődik. Kizárja garanciarendszerekkel, kontrollmechanizmusokkal, hogy ezt ne is használhassa fel önös céljai érdekében. Igaz, ennek komoly jogi biztosítékai vannak, de ez nem téveszthet meg bennünket: ez egyben erkölcsi, morális kérdés is! Ebben a kontextusban valós és súlyos értékproblémát jelent, ha sérülnek az alapelvek.
Az államigazgatás egyéb területeit ellenőrző országgyűlési bizottságokhoz képest a Bizottság által gyakorolt alkotmányos ellenőrzés különös jelentőségét az adja meg, hogy az érintett szolgálatok tekintetében az államigazgatási szervekre általánosan vonatkozó külső ellenőrzési, felügyeleti jogok és lehetőségek nem vagy csak korlátozott mértékben alkalmazhatók. Ezért a törvény a Bizottság alkotmányos ellenőrzési munkájának maradéktalan ellátásához minden szükséges jogot biztosítani kívánt.
A Bizottság a minisztertől és a főigazgatóktól rendszeresen tájékoztatást kap a szolgálatok általános tevékenységéről. Ugyanakkor a törvény meghatároz a Bizottság számára általános, a hatékony ellenőrzést biztosító jogosítványokat, mint például a folyamatos tájékoztatáskérést, a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói tisztségére jelölt személyek meghallgatását, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok költségvetésének részletes tervezete, illetve a költségvetés felhasználásáról szóló részletes összefoglaló jelentés véleményezését.
Az általános tájékoztatás fontos területe, hogy az igazságügy-miniszter az általa engedélyezett titkos információgyűjtés [17] jellemzőiről, ügytípusokról köteles tájékoztatást adni a Bizottságnak. A főigazgatók a kivételes engedélyezés [18] általános jellemzőiről külön is beszámoltathatók. (A hatalmi ágak elkülönülése folytán az engedélyező bírót nem számoltathatja be a Parlament.)
A szolgálatok működésére vonatkozó általános tájékoztatáson túlmenően a Bizottság megkapja a nemzet biztonsága szempontjából fontos értékelő jelentéseket, betekinthet a nem konkrét ügyekre vonatkozó tájékoztató jelentésekbe és tájékoztatást kap a szolgálatokkal kapcsolatos kormányhatározatokról.
A szolgálatok működésével összefüggő szabálytalanságokról a Bizottság tudomást szerezhet - többek között - saját általános tájékozódása során, állampolgári panasz alapján, parancsmegtagadás esetén [19], valamint a szolgálatok munkatársa által tett bejelentés [20] során.
Ennek megfelelően, ha a Bizottság a szolgálatok jogellenes vagy nem rendeltetésszerű tevékenységét feltételezi, vizsgálat lefolytatására kérheti fel a minisztert, jogszabályellenes működés észlelése esetén saját maga is folytathat ténymegállapító vizsgálatot. A megállapítások alapján a Bizottság felhívhatja a minisztert a szükséges intézkedések megtételére, kezdeményezheti a felelősség megvizsgálását.
A Bizottság ellenőrzési feladatainak ellátásához elengedhetetlen bizonyos speciális szakmai felkészültség. Ezt hivatott megalapozni az a rendelkezés, hogy a Bizottság a szolgálatok tevékenységében jártas személyeket jogosult szakértői tevékenységre felkérni. Ilyen szakértői feladatokra elsősorban a szolgálatokkal állományviszonyban álló vagy az állományból már kikerült személyek alkalmasak. A politikamentesség biztosítása végett a Bizottság mint testület jogosult szakértői tevékenységre felkérni akár hivatásos állományviszonyban lévő személyeket is.
Fontos ez utóbbi kijelentésre ráirányítani a figyelmet: politikaelméleti problémát is jelent a kérdés, hiszen nem kevesebbről van itt szó, mint arról, hogy egyetlen közszolgálati szerv sem rendelhető politikai elnyomás alá. A titkosszolgálatok értékspecifikumaként rögzíthetjük azt, hogy pártoknak, szűk hatalmi érdekeknek ne legyenek alárendelhetők. Ugyanitt még egy értékspecifikum állapítható meg, ami csak részben érhető tetten a titkosszolgálatok általános jellemzői sorában: a magyar titkosszolgálatok katonai függelmi viszonyok között, a szoros szolgálati alá-fölé rendeltségben végzik munkájukat. Ez a “katonásság” meghatározza létüket, működésüket, természetes, hogy a munkatársak létét, mozgásterét, lehetőségeit is specializálja, szűkíti. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy bármi is korlátozná őket a belső működési zavarok jelzésében, feltárásában.
Az adott titkosszolgálatot felügyelő miniszter köteles tájékoztatást adni a Bizottság elnökének, ha a nemzetbiztonsági szolgálatok országgyűlési képviselő vagy vele közös háztartásban lévő hozzátartozója tekintetében információgyűjtő tevékenységet folytatnak. A törvényben foglalt parlamenti ellenőrzési jogosultságokat a jelenlegi magyarországi - némely tekintetben a nemzetközi - gyakorlatnál is szélesebben, azon túlmutatóan határozták meg. A parlamenti ellenőrzés során a Bizottság jogosult tájékoztatást kérni a minisztertől és a szolgálatok munkatársaitól, illetve saját maga is végezhet ténymegállapító vizsgálatot. Az ellenőrzési jogkörök gyakorlása (ténymegállapító vizsgálat, iratbetekintés, meghallgatás és beszámoltatás) során azonban a Bizottság nem juthat olyan információk birtokába, amelyek adott esetben a szolgálatokkal együttműködő személy (forrás), illetve az alkalmazott módszer védelméhez fűződő kiemelt súlyú nemzetbiztonsági érdeket veszélyeztetné. E szűk körű korlátozás a nemzetközi gyakorlatban elfogadott elv rögzítését jelenti.
» Tekintettel arra, hogy a katonai nemzetbiztonsági szolgálatok a honvédelmi miniszter irányítása és a főigazgatók vezetése alatt országos hatáskörű, önálló gazdálkodást folytató költségvetési szervekként látják el nemzetbiztonsági feladataikat, a főigazgatóktól - a honvédelemmel kapcsolatos állásfoglalásai kialakításához - a Honvédelmi Bizottság (HB) is jogosult tájékoztatást kérni.
Ennek a tájékoztatásnak más a jellege; a titkosszolgálati tevékenységre vonatkozóan annak mértéke nem éri és nem is érheti el a Nemzetbiztonsági Bizottság előtti beszámolások részletességét, hiszen a HB előtt a honvédség rendeltetésszerű működtetéséhez kapcsolódó, általánosítható tapasztalatok kerülnek szóba. A titkosszolgálati eszközök alkalmazásának parlamenti felügyeletét a Nemzetbiztonsági Bizottság látja el.
Biztonsági szempontokra tekintettel a Nemzetbiztonsági Bizottság és a Honvédelmi Bizottság azon ülései zártak, ahol a nemzetbiztonsági tevékenységet érintő ellenőrzési jogkörben járnak el.
A Honvédelmi Bizottság [21] tagjainak erkölcsi felelőssége különleges jelentőségű. Az ország sorsa szempontjából a legalapvetőbb erkölcsi és jogi kérdésben: a háború és a béke kérdésében a HB specifikus szakmai kompetenciája - természetesen az általa bevonható, meghallgatható szakértők jelentéseire támaszkodva - meghatározó lehet egy esetleges parlamenti döntés meghozatalában. A testületi felelősség senki számára nem ad menlevelet, minden egyes bizottsági tag [22] egyéni-politikusi felelősséggel tartozik választóinak. Nem kisebb dologról van itt szó, mint a politikussal szemben támasztott olyan követelményről, mint a vállalt kötelezettségek teljesítése, az elvárható felelősség viselése a haza ügyéről szóló döntések előkészítésében, meghozatalában. Csupán látszólag tűnik ez utóbbi kijelentés patetikus frázisnak. Ha végiggondoljuk ezt a logikai sort, érzékelhető lesz, hogy mire építettem érvelésemet.
A fokozott politikusi felelősségnek [amit vita nélkül elfogadhatunk: valóban kivételes a felelősség oldala (is) ennek a tevékenységnek] jelen kell lennie a mindennapokban, az eseményekre történő időbeni reagálásokban is. Az ország biztonságpolitikai helyzetének megítélése, a változások objektív értékelése, reális prognózisok készítése már önmagában is komoly súlyt jelent. Ehhez kell rendelnie a biztonságpolitikai környezet változásaira reagálás elvi tételei kimunkálását (pl. biztonság- és védelempolitikai alapelvek), valamint a szükséges materiális feltételek megteremtését szolgáló eszközoldalra vonatkozó döntéseket.
És ott van még a humánszféra, amit nem lehet egy rövid vagy hosszú távú terv keretei közé szorítottan megváltoztatni, hogy csupán néhány ágát érintsem a dolognak. A törvény a nemzetbiztonsági tevékenység védelme érdekében megerősíti, hogy a bizottságok tagjait a tudomásukra jutott állam- és szolgálati titok tekintetében - megbízatásuk megszűntét követően is - titoktartási kötelezettség terheli. A Bizottság parlamenti ellenőrzési (felügyeleti) eljárása nem érint más bírósági vagy egyéb (hatósági) eljárást, annak megindítását és eredményét nem befolyásolja.
A bizottságok tagjai széles ellenőrzési és tájékozódási jogosítványaik gyakorlása során a legszigorúbban védett információk birtokába kerülhetnek. Ezért elengedhetetlen, hogy ilyen megbízatást csak olyan személyek lássanak el, akik megfelelnek a biztonsági követelményeknek. Ennek érdekében a Nemzetbiztonsági Hivatal elvégzi a képviselőcsoportok által bizottsági tagságra jelölt személyek nemzetbiztonsági ellenőrzését. Az eljárás ezen szakaszában kétszer annyi jelölt nevezhető meg, mint amennyi tagot delegálhat a képviselőcsoport a Bizottságba.
Ha kockázati tényező merül fel, a főigazgató erről tájékoztatja a “megrendelőt”, az Országgyűlés elnökét. Az ő kompetenciájába tartozik az érintett képviselőnek és parlamenti frakciójának tájékoztatása.
A részletes eljárási szabályok kidolgozására a képviselői méltóság megőrzésének, a személyhez fűződő jogok védelmének és a Bizottság mindenkori működésének biztosítása érdekében van szükség. A Bizottság ellenőrző tevékenysége során felhasznált információk védelmének szükségessége indokolja azt a szabályt, amely szerint a Bizottság tagjai megbízatásuk alatt nemzetbiztonsági védelemben részesülnek.
Ezek a részleteiben kidolgozott - ezért a törvényben viszonylag nagy terjedelmű - eljárási szabályok nem azt jelentik, hogy a szolgálatok legfőbb tevékenységét az ellenőrzések jelentenék, hisz mindez csak a feladatrendszer töredékét foglalja magában. A részletes eljárási szabályokkal a szükséges garanciák megteremtése volt a cél, ugyanezen okból szerepelnek a törvény mellékletében a biztonsági kérdőívek is. E témakör szabályozásánál nagyon sokat merítettek jogalkotók a nálunk sokkal erősebb demokratikus hagyományokkal rendelkező országok tapasztalataiból, megoldási módszereiből (Hollandia, Németország). Mindenütt az a bevett gyakorlat, hogy az állam saját működésének biztonsága, valamint minősített információinak védelme érdekében a legfontosabb munkaköröket betöltő polgárait ellenőrzésnek veti alá.
Nem magyar sajátosság, hogy állandó ellentmondás feszül a jogorvoslati rendszerek hatékonysága és a szolgálatok eredményes (biztonságos) működésének érdekei között. A speciális eljárási szabályok az érdeksérelmek orvoslására, a külön jogorvoslati fórumok biztosítása az érdekek konkurenciáját hozta magával. Talán nem véletlen, hogy ezek hatékonysága (esetenként a jól bejáratott rendszereknél is) vitatható.
A jogalkotók számára nyilvánvalóbbnak tűnt, hogy a belföldön végzett tevékenységek részletesebb szabályozást igényelnek [23]. A nemzetbiztonsági tevékenység, mint feladatrendszer, a hozzá kötődő eszközrendszer (alapvető állampolgári jogok korlátozását eredményező titkos információgyűjtés), a kormányzati irányítási jogosultságok, a parlamenti ellenőrzés jogosítványai és végül a tevékenységet megvalósító szervezetek olyan, funkcionálisan egybefüggő egységet képeznek, amiket azonos elvek és garanciák mellett kell meghatározni.
A törvényi szabályozás tehát a Magyar Köztársaságban megteremtette az elvárható feltételrendszert, ami nemzetbiztonsági szolgálatoknak a demokrácia körülményei közötti működéséhez szükségesek. Komoly viták jellemezték e konszenzus létrejöttéig eltelt éveket. A véleménykülönbségek szinte minden területet illetően jellemzőek voltak, de a markáns törésvonalak a szakmai szervezetek (nemzetbiztonsági szolgálatok) és az aktuálisan érvényesülő politika közötti viszony kérdéseiben mutatkoztak meg leginkább. Az Országgyűlés (úgy tűnik) belátta: megengedhetetlen és nem jogállamhoz méltó, ha a mindenkori kormánypártok - egyszerű többségüknél fogva - akár megnyirbálják a parlamenti ellenőrzést, akár a rendőrséghez kapcsolják a nemzetbiztonsági tevékenységet, akár tucatszám hozzanak létre titkosszolgálatokat az állampolgári jogok korlátozására.
Ezek mellett és ezekkel együtt fontos ismételten megerősíteni, mintegy summázataként az előzőeknek: a társadalom életében végbement értékváltások megkövetelik, hogy a fegyveres szervezetek - amelyek az egyénnel szemben pontosan körülírt, minősített helyzetekben különleges jogosítványok birtokosai - saját értékrendjeiket ennek szellemében alakítsák, módosítsák. Meg kell történnie ennek a törvényi (jogi) szabályozások oldalán ugyanúgy, mint a mindennapokban használatos etikai, morális normák alkalmazásában. Ennek a társadalom, a nyilvánosság számára mutatható és látható területe lehet a szervek, a szolgálatok civil kontrolljának hatékony és elfogadható működtetése.
A társadalom értékváltásaiban a civil kontroll úgy jelenik meg, mint a modern társadalom alapértékei - a demokrácia, a szabadság, a nyilvánosság - érvényesülését biztosító feltételrendszer markáns és kimutatható (számon kérhető) egyik eleme. Megvalósulásuknak különböző feltételei vannak. Például a fentebb tárgyalt parlamentáris működés, amely a nyíltság, a nyilvánosság erősítésének egyik példaadó színtere lehet, amennyiben a civil kontroll tartalmi elemeinek kulcspontja a társadalom egészének valós értékei körül kereshető, s nem a napi aktuálpolitika (pártpolitika) mezején.
Itt válik a civil kontroll (mint a demokrácia “működési elve”) politikai értékké. Olyan értékké, amely nemcsak a civil szervezetek számára adott jogosítvány lehet, de érvényesítése és érvényesülése a nem civil szervezetek esetében is követelményként határozható meg. A nyíltságnak, nyilvánosságnak az érvényesítését természetesen a társadalom érdekei szempontját figyelembe vevő, ésszerű korlátozások mellett tartom elképzelhetőnek. Mindent, amit lehet és semmit, amit tilos! A látszólagos ellentmondás ebben az esetben csak mondvacsinált lehet, hiszen az, amit nyíltan el lehet mondani a titkosszolgálatokról, a titkosszolgálati cselekvésekről, munkamódszerekről - könyvtárakat megtöltő ismeret, bárki által hozzáférhető. Az általános ismeretekről van tehát itt szó. Az, hogy melyek az egyes szolgálatok működésének prioritásai - ha másban nem, hazai viszonylatban az 1995. évi CXXV. törvényben és módosításaiban elolvasható. Nincsenek benne viszont azok az erkölcsi-morális alapelvek, amelyeket a szolgálatok munkájuk során munkatársaikkal szemben támasztanak. Ezeknek nyilvánosság elé tárása olyan bizalmat növelő ismeret lehet, ami nehezen lenne magyarázható államtitokként, de feltehetően hozzájárulhat a titkosszolgálatokról alakított kép árnyaltabb formálásához, az irántuk való bizalom építéséhez.
A katonai titkosszolgálatok által is elfogadható civil kontroll a rendszer elemei demokratizálását segítő eszköz. A társadalmi nyilvánosság és véleményalkotás hozzájárul a reális, pozitív kép kialakításához, fenntartásához. A demokratikus társadalomnak nem lehet olyan szegmense, amely misztikus ködbe burkolózva végzi a demokrácia érdekében átláthatatlan ügyleteit. Az a titkosszolgálat, amely elzárkózik - erre vonatkozó hazai és nemzetközi példák bőséggel sorolhatók a nem is olyan régmúltból -, hiába várja, hogy legodaadóbb cselekvéseit elfogadja és megerősítse a társadalom. Képtelen lesz rá, hiszen nem is ismeri, mi az, amit csinál, bizalmatlanul fogadja (ki)jelentéseit, s nem fogja másnak tartani üres frázisoknál. Ez a mai hazai gyakorlatra szerencsére már nem igaz, hiszen számtalan bizonysága van annak, hogy a demokrácia garanciarendszerének főbb elemei kialakultak. Ezek igazi értéket jelentenek már, hiszen a nyílt területeket automatikusan feljebb helyezi a társadalom az értékek ranglistáján. Ez a magasabb értékelés reálisabb, a szolgálat által is elvárt valós megítélést eredményez, amelynek tartóssága azon múlik, milyen megerősítést kapnak a mindennapok gyakorlatában.
Az Európa fejlettebb felén lévő államok nyomdokaiba lépni csak olyan nemzetbiztonsági szolgálatokkal van esélyünk, amelyeknél a demokrácia valódi értéket képvisel, az emberi szabadságjogok és a törvények feltétlen tisztelete elemi igénye és nem fenyegető réme a tevékenységeknek. Az erre vonatkozó hazai titkosszolgálati határozott törekvések bizonyíthatók, remélem, nem túl távoli az idő, amikor erről a szélesebb nyilvánosság is sokféle módon meggyőződhet majd.
FELHASZNÁLT IRODALOM