FÓRUM

Daróczy István

A különböző természeti erők, tűz és az emberi tevékenység okozta balesetekből eredő károk megelőzésére, a következmények felszámolására, a károk enyhítésére az egész emberiség, az adott ország minden társadalmi rétegének - ideértve az állami szerveket és az állampolgárokat is - összefogása szükséges. Magyarországon elkészültek az egyes katasztrófahelyzetekre vonatkozó jogi szabályozások Ennek alapján a szervezetek, az állampolgárok ismerik feladataikat, készek és képesek az abban foglaltak végrehajtására. Úgy is fogalmazható, hogy horizontálisan a különböző szintű szervek (helyi, megyei, országos) jól működő, felkészült rendszert alkotnak, vertikálisán azonban még nincs kiépítve az egységes irányítási rendszer, és annak sem a hatásköre, sem az illetékessége nincs megállapítva. Ez igazából akkor jelent gondot, ha a katasztrófahelyzet kialakulásában, az egyes elemek együttesen jelentkeznek, hatásuk összegződik, vagy több elem kombinációja okozza, illetve ha a katasztrófa nemcsak helyi jellegű. Erre vonatkozóan a jogszabályaink eltérő megoldásokat tartalmaznak, ami adott esetben azt okozhatja, hogy két vagy több szerv végzi ugyanazt a tevékenységet vagy esetleg egyik sem, mert egymásra várnak. Ezért azon túl hogy ez a hatékonyságot csökkenti, néha emberi életekkel kell fizetni. Mindenképpen szükséges tehát, hogy olyan törvény szülessen, amely szabályozza az egységes irányítási rendet, valamint azokat a rendelkezéseket, amelyeket a kormány vezethet be katasztrófa idején, megfelelő garanciát adva arra, hogy ezek a rendelkezések a védelmet, a károk enyhítését szolgálják. Ezen túl, mivel az ipari tevékenység során a veszélyes tevékenységekből legnagyobb a katasztrófa bekövetkezésének valószínűsége, célszerű ezt a tevékenységet állami kontroll alá vonni, kötelezve az ilyen tevékenységet végzőket, hogy a biztonságos működés és a megelőzés érdekében megtegyék a szükséges lépéseket, felkészüljenek a katasztrófa hatásainak csökkentésére, illetve a környezet megóvására. A katasztrófavédelem irányításának rendezését célzó törvény előkészületben van. A cikk szerzője a törvénytervezetről fejti ki gondolatait.

A katasztrófavédelem irányításával kapcsolatos törvény elkészítése több olyan problémát hoz felszínre, amelyek megválaszolása a törvénynek az alkotmányhoz való viszonyát elemezve lehetséges.

Az eddigi kezdeményezések legfőbb problémája, hogy leszűkítik a kérdést a természeti erőkre vagy az ipari balesetekre, illetve a kettő kombinációjára. Ezzel szemben figyelmen kívül hagyják azt a tényt, hogy elsősorban nem magát a várható eseményt, hanem a bekövetkezett vagy a várható következményt kell figyelembe venni, az alkotmányi szabályozásnak megfelelően.

Az alkotmányban “három és fél” minősített időszak szerepel, melyből hármat nevesít az alkotmány (18. § (4) bek.):

• rendkívüli állapot [19. § (3) bek. h) pont],
• szükségállapot [19. § (3) bek. i) pont],
• veszélyhelyzet [35. § (1) bek. i) pont] és a “fél” a 19/E. §-hoz kapcsolódó helyzet, amely átmeneti állapot a békeidőszak és a rendkívüli állapot között.

A katasztrófavédelem szempontjából csak a szükségállapot és a veszélyhelyzet megfogalmazása a lényeges. Ahhoz azonban, hogy elhatárolható legyen a két fogalom egymástól, célszerű azokat összevetni egymással, megvizsgálva a közös, illetve az eltérő vonásokat.

A szükségállapot megfogalmazásának második fordulata hasonlít a veszélyhelyzetére, de alapvetően két ponton mégis különbözik (lásd a táblázatot!).

Ebből a megfogalmazásból kitűnik, hogy nagyságrendi az eltérés a két kategória között, a tömeges méret miatt, és minőségi az eltérés, mivel az ipari szerencsétlenség is szerepel a szükségállapot kihirdetésének feltételei között, bár burkoltan megjelenik a veszélyhelyzetben is, mivel az elemi csapás következménye lehet ipari szerencsétlenség is.

Ezek alapján adja meg a hatáskört az alkotmány az Országgyűlésnek, illetve a kormánynak. Nem ad választ azonban arra, hogy a szükségállapoti szintet el nem érő mértékű ipari szerencsétlenség esetén mi a teendő, illetve kinek van hatásköre a szükséges intézkedések megtételére. Erre a választ a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Hvt.) 199. §-ának (4) bekezdése, valamint a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Pvtv.) 2. §-ának (2) bekezdése adja meg. Ezek szerint a kormány teheti meg, illetve köteles megtenni azokat az intézkedéseket, amelyek a megelőzést, illetve a következmények felszámolását szolgálják.

Ezen túl a Hvt. 199. § (5) bekezdésének értelmező szabálya nem nevezi meg a rendeletek felsorolásában a kormány veszélyhelyzet időszakában kiadott rendeletét. A (6) bekezdésből a rendkívüli intézkedések területi végrehajtására a megyei közgyűlés elnökének, illetve a fővárosi főpolgármesternek adott rendeletalkotási felhatalmazás esetei közül a veszélyhelyzet hasonló módon kimaradt. Még nagyobb az ellentmondás a 200. §-ban, amely megtiltja a bevezetett rendkívüli intézkedéssel ellentétes jogszabályok alkalmazását, de csak a rendkívüli és a szükségállapot idején. Ez szabályozási hiányosság, hiszen a kormány intézkedéseinek nyilvánvalóan hasonlóan kell érvényesülnie, mint a két minősített időszak idején bevezetett rendkívüli intézkedések esetében azzal, hogy térben és időben korlátozottabb, mint az előző kettő. Ennek oka, hogy a Pvtv. hiányosan módosította a Hvt.-t, adós maradva a fenti probléma megoldásával.

Egy másik oknál fogva is fontos a törvényi szabályozás, mivel a Hvt. úgy intézkedik: a kormány a Hvt.-ben szabályozott lépéseket akkor teheti meg, ha már kialakult a veszélyhelyzet. Ez viszont önmagában kevés. Ahhoz, hogy ne csak az eseményeket követve reagáljon a kormány, szükséges a megelőzés, előrelátás, intézkedések sorozata, ha kell, jogosultságokat kell korlátozni, amelyeket mindenképpen törvényben kell szabályozni.

A törvény lényege, hogy a fenti keretek között szabályozza:

• ki, hogyan és mikor, milyen konkrét feltételekkel jogosult katasztrófahelyzetben a minősített időszak elrendelésére, ide nem értve a szükségállapotot;
• milyen szervezeti kereteket kell létrehozni az eredményes tevékenység végzése érdekében és ezek hogyan, milyen feltételekkel működnek. Milyen információs és riasztási rendszert kell működtetni;
• a veszélyes tevékenységet végzők milyen többletbiztonsági és egyéb feltételek mellett végezhetnek olyan tevékenységet, amely - ha ellenőrizhetetlenné válik - katasztrófát okozhat.

Ezzel párhuzamosan a törvény végrehajtására vonatkozó rendeletben célszerű szabályozni:

• milyen gyakorisággal, milyen körben, milyen finanszírozási feltételekkel történjen a feladatok gyakoroltatása a szervezetek, esetleg a lakosság részére;
• a bekövetkezett elemi csapás vagy ipari katasztrófa felszámolásának rendjét;
• a felszámolás költségei elszámolásának rendjét;
• az erre vonatkozó tények elemzésének és az erről szóló (az Országgyűlésnek szóló) jelentési kötelezettséget.

A katasztrófatörvény tervezetének első változatát a Tűz- és Polgári Védelem Országos Parancsnoksága 1993-ban készíttette el. Készítői azt a célt tűzték ki hogy a katasztrófák megelőzését és elhárítását a korábbi partikuláris és alacsony szintű jogszabályok helyett egységes rendszerben, törvényi szinten kezelve szabályozzák. A szervezet akkori vezetése úgy tartotta, hogy polgári védelmi törvényre (a később megszületett formában) nincs is szükség. Ezért egy sor területet (például a “katasztrófavédelmi kötelezettség” dolgát) itt kívánták szabályozni. A tervezetet az államigazgatási egyeztetést követően a kormány elfogadta és az Országgyűlésnek beterjesztette, majd 1994-ben visszavonta.

A tűzvédelem és a polgári védelem felső irányításában időközben változások következtek be: az integráció megszűnt, a polgári védelem legfelső irányító szerve ismét a Polgári Védelem Országos Parancsnoksága lett. Közben az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatának hatására és a polgári védelmi tevékenység szabályozatlansága miatt a polgári védelemről szóló törvény előkészítése aktuálissá vált. Ismét felmerült az is, hogyan lehetne egy törvényben szabályozni a katasztrófák elleni védekezést és a polgári védelmet. Született egy tervezet, amely egy okmányba foglalta a Pv. törvény akkori és a katasztrófatörvény aktuálissá tett tervezetét. De az államigazgatási egyeztetéseket követően csak a polgári védelemről szóló törvényt terjesztette be a kormány az Országgyűlésnek. Ennek elfogadása több szempontból közelített a katasztrófatörvényhez: definiálta a katasztrófa és a veszélyhelyzet fogalmát, a polgári védelmi kötelezettséget, a szervezeteket, fogalmakat. A veszélyhelyzet definíciójában már szerepelt civilizációs katasztrófa is.

A polgári védelemről szóló törvényből azonban hiányzik az egységes irányítási és végrehajtási rendszer, ami minden típusú természeti és civilizációs katasztrófa során biztosítaná a megelőzést, a felkészülést és a védekezést. Jelenleg több területen külön teremtették meg az irányítási rendszert, melynek keretében bizottságok, munkabizottságok, operatív csoportok és törzsek, valamint végrehajtó szervezetek egymással nem koordinált rendszere működik. Nincs kimunkálva a törvényben a kormány felhatalmazása olyan veszélyhelyzeti intézkedésekre, amelyet normálidőszakban nem tehet meg.

Mindezeken túl: ez év elejétől lépett hatályba az Európai Unió 96/82/EEC (SEVESO II.) Irányelve a súlyos ipari balesetek elleni védekezésről, az Európai Unió tagjai számára kötelező jogi normaként, amit a nemzeti jogszabályok közé kell illeszteni. A jogharmonizáció ezen a területen is csatlakozási feltétel.

Az ipari balesetek határon túli hatásairól szóló ENSZ-EGB egyezmény, amely 1998-ban történő érvénybe lépésekor feltételezi a veszélyes létesítményekre és technológiákra vonatkozó, többnyire a SEVESO II-ben rögzített szabályozást. Ennek a hazai jogrendbe illesztése a nemzetközi kötelezettségvállalások miatt akár a katasztrófatörvényben, akár önállóan nem halasztható.

Minden összetett, sok szervezet által egyidejűleg végzett tevékenység sikeres végrehajtásának alapvető feltétele az egyértelmű irányítási rendszer, ahol az irányító és az irányított szerepe tisztázott, az együttműködés szereplői, területei és feladatai mindenki számára világosak. Ez eddig a katasztrófák megelőzésénél gyakorlatilag nem, az elhárítás területén pedig csak részben valósult meg. Ez a szabályozást nehezebbé teszi, mert ahol a védekezés egy-egy területét más törvény vagy rendelet már lefedi, ott ezt, amennyire lehet, figyelembe kell venni.

Jelenleg szabályozottnak mondható a polgári védelem, a tűzvédelem, a nukleárisbaleset-elhárítás, a vizek kártételei elleni védelem és egy sor más terület. Ugyanakkor alapvető követelmény, hogy a védekezés irányítási rendszere egységes legyen, valamint feleljen meg a nemzetközi, ezen belül a csatlakozási szándékaink miatt az európai uniós elvárásoknak.

A kormány kialakított munkamódszere nem teszi lehetővé a folyamatos irányítást, ezért létre kell hozni egy operatívabb, de alacsonyabb szintű szervet a katasztrófaelhárítási kormánybizottságot. Ennek vezetőjét a miniszterelnök nevezné ki, tagjai a katasztrófa elleni védekezésben közvetlenül érintett miniszterek, országos hatáskörű szervek vezetői. A törvénynek precízen meg kell határoznia mind a kormány, mind a kormánybizottság normálidőszaki és veszélyhelyzeti feladatait. A kormánybizottság, mivel minden érintett terület képviselteti magát, képes az adott katasztrófa jellegének megfelelő döntéseket előkészíteni. Ehhez azonban a döntés-előkészítést célszerű egy munkabizottsággal végeztetni, amelynek vezetője az adott típusú katasztrófa elleni védekezésben leginkább érintett tárca vezetője, tagjai az általa kijelölt vezető beosztású szakemberek. A munkabizottságok tevékenységét operatív törzs, szakértői tudományos testület, titkárság stb. segítheti. A kormánybizottság határozza meg a védekezésben érintett tárcák, országos hatáskörű szervek feladatait. A védekezés területi és helyi irányítása a védelmi bizottságokra, a megyei közgyűlés elnökére, a polgármesterre hárulna, akik a döntéseik előkészítését a szervek bázisán létrehozott munkaszervükre bíznák.

A katasztrófák elleni védekezés feladatait a végrehajtó szervek és szervezetek, illetőleg a védekezésre kötelezettek végzik. A védekezést végrehajtó szervek és szervezetek a következők lehetnek: a hivatásos, az önkéntes és a munkahelyi tűzoltóság, az Országos Mentőszolgálat; a Rendőrség; a Polgári Védelem területi, települési és munkahelyi szervei és szervezetei; a Magyar Honvédség katonai szervezetei; az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat; a Határőrség; a vízkár-elhárítási szerv; a növény- és állat-egészségügyi szolgálat; a környezetvédelmi kárelhárítási szerv, valamint a katasztrófát előidéző vagy károsító hatása által érintett polgári szerv baleset-elhárító szervezete. Törvényben kell megfogalmazni azt, hogy ha a védekezésben egyidejűleg több szerv együttműködése szükséges, akkor a védekezés irányításáért ki viseli a felelősséget: helyi szinten a polgármester, területi szinten pedig a megyei közgyűlés elnöke (főpolgármester) által kijelölt személy. Ez a szervezeti struktúra és feladatkör azonban nem terjed ki az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény és a kapcsolódó jogszabályok hatálya alá tartozó tevékenységre, eseményekre.

Veszélyhelyzetben a kormánynak olyan döntéseket kell hoznia amelyekre normálidőszakban nincs felhatalmazása. Például: szervek, szervezetek különleges jogköröket, feladatokat kaphatnak; az államhatár veszélyeztetett szakaszait lezárhatják; veszélyes anyagok, eszközök előállítását, forgalmazását szállítását korlátozhatják; a kormány rendkívüli szállítási, közellátási előállítási feladatokat szabhat; hírközlési korlátozásokat vezethet be, kötelezettségeket határozhat meg; korlátozhatja a katasztrófaveszélyes területre történő ki- és belépést, és egy sor más olyan jellegű korlátozást vezethet be, vagy kötelezettséget állapíthat meg, ami a katasztrófa elleni védekezésben szükséges.

A Hvt. taxatíve sorolja fel azokat az intézkedéseket, amelyeket a kormány megtehet és ezek elsősorban szervezési, vezetési intézkedések. Ugyanakkor nem mondja meg, hogy ezenkívül milyen konkrét esetekben és hogyan lehet elrendelni az intézkedéseket, mivel nem sorolja be a Honvédelmi Tanács vagy a köztársasági elnök rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedései közé. Megadja viszont azokat a kereteket, amelyek lehetővé teszik, hogy a veszélyeztetett területet kiürítsék, a költségvetést átcsoportosítsák stb. mindazon esetekben, amelyeket a Pvtv. csak példálózó jelleggel sorol fel, hiszen nem is lehet előre megjósolni, hogy a természeti erők vagy az ipari létesítmények milyen veszélyeket, illetve pusztító hatásokat okozhatnak. Hiányoznak azonban a bevezetésre vonatkozó szabályok, amelyekre a törvénynek kell rendelkeznie, a konkrét szabályok normaszövegét pedig előre el kell készíteni és a tervezet szerint, ha szükséges, be kell vezetni.

Napjainkban a különböző, katasztrófát előidéző okokhoz a természeti erők és a tűz mellé felsorakozott az ember is, a maga tevékenységével. Az ipari tevékenység minden olyan tevékenységet is magában foglal, amely a természet átalakítását eredményezi, mesterséges anyagot, élő szervezetet hoz létre, vagy élő szervezetet biológiailag, genetikailag megváltoztat. Ez a tevékenység a közlekedés kiszélesedésével világméretű katasztrófák előidézője is lehet.

Figyelemmel az előzőekre, továbbá arra, hogy az ország NATO-tagsága is jelentős kötelezettséget hordoz, olyan hatékony katasztrófaelhárító szervezet működtetésére van szükség, amely alkalmas nemzetközi segítségnyújtás adására, illetve annak igénybevétele esetén a feladatok összehangolására. A törvénytervezetet a kormányprogram előírásai, a NATO-csatlakozás, ezen belül a polgári veszélyhelyzeti tervezés fontossága és szükségessége alapozta meg.

A tervezet alapvető célja, hogy a hatályos törvények és egyéb jogszabályok módosítása mellett egységes jogszabályi keretbe foglalja az élet- és a vagyonbiztonságot veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák elleni védekezés felkészítési, irányítási és a védekezésben érintett szervezetek működtetési rendszerének kialakítását. Meghatározza a különböző kormányzati és igazgatási szervek ezzel kapcsolatos feladatait és a katasztrófa sújtotta területen alkalmazható szabályokat.

A katasztrófák elleni védekezés irányítási rendszerében a tervezet a kormányt mind a védekezésre való felkészülés és a megelőzés időszakában, mind a katasztrófavédelem irányításában - a korábbiaktól eltérő módon - olyan hatáskörökkel ruházza fel, amely növeli az e területen folyó kormányzati munka operativitását. Erre alapvetően azért van szükség, mert a különböző fajtájú katasztrófák kezelésére jelenleg más-más kormánybizottságok működnek, melyeknek a tagjai lényegében ugyanazon személyek (pl.: a nukleárisbaleset-elhárítási rendszernél, a vizek kártételei elleni védekezésnél). Ezeknek a kormánybizottságoknak a feladatai számos területen átfedik egymást (pl.: a lakosság kitelepítése), ugyanakkor vannak speciális jellegű feladatok is, de ezek nem indokolják, hogy más-más rendszert működtessünk. A rendelkezésre álló pénzeszközök, illetve a központi források is centralizáltan, hatékonyabban használhatók fel egy egységes rendszerben. Hasonlóképpen hatékonyabb felkészítés valósítható meg ily módon.

A kormány hatáskörének kiszélesítése megteremti annak lehetőségét, hogy a különböző katasztrófahelyzetekben a felkészítés, a védekezés irányítása, a tevékenység összehangolása, a feladatrendszer, a felelősök egy szervezeti egységben működjenek, mindig ugyanazon szerv végezze az irányítást, ugyanazzal az apparátussal, ami egyszerűsíti a felkészítést, gyorsabbá és hatékonyabbá teszi a végrehajtást.

A tervezet rögzíti, hogy veszélyhelyzetben a kormány hogyan vezetheti be azokat a rendkívüli intézkedéseket, amelyeket a Pvtv. emelt be a Hvt. szabályai közé. Garanciális szabályként rögzíti, hogy az intézkedések a veszélyhelyzet idejére maximum 30 napig lehetnek hatályban, esetleges meghosszabbításuk csak az Országgyűlés által történhet.

Ha a katasztrófák elleni védekezés során a veszélyhelyzet nem kerül kihirdetésre, a tervezet szerint a kormány a fentieknél térben és időben, valamint tartalmában szűkebb körben ugyancsak rendkívüli intézkedéseket vezethet be a védekezés idejére. Ennek szükségességét alátámasztják a napjainkban folyó katasztrófavédelmi tevékenység tapasztalatai is. Így a katasztrófa sújtotta területen joga lenne a kormánynak elrendelni a polgári védelmi szervezetek aktivizálását, illetve a Hvt. által biztosított tartalékos katonai szolgálatot. Mindezek megteremtik a védekezés bázisát, amely hatékony irányítás mellett várhatóan garantálja a megbízható védekezést.

A tervezet a belügyminiszter hatáskörén túlmenően első ízben szabályozza törvény szintjén a feladatköre szerint illetékes miniszter felelősségét az ágazati feladatkörébe tartozó terület katasztrófavédelmével kapcsolatos tervező, szervező és irányító tevékenységéért. A belügyminiszter Pvtv.-ben és Tü.tv.-bem módosított jogkörének meghagyása mellett a jövőben egyetértési jogot gyakorol az ágazati miniszterek által tervezett, a katasztrófavédelmet érintő szabályozásokkal kapcsolatban. A rendelkezés jelentősége abban van, hogy a katasztrófavédelemért viselt felelősségének csak akkor tud teljes mértékben eleget tenni, ha minden területen érvényesíthető a védelem biztonságát garantáló központi akarat.

A tervezet a megyei, a fővárosi és a helyi védelmi bizottságok feladatainak meghatározásában feloldja a Hvt.-ben rögzített feladatok és a Hvt. 2. §-a közötti ellentmondást, nem érintve a Pvtv.-ben a minősített időszaki feladataikat. Egyúttal meghatározza a polgármesterek felelősségét és feladatait a településen élők élet- és vagyonbiztonságának megóvása érdekében a megelőzés és a védekezés során.

Lényeges eleme a tervezetnek, hogy megteremti annak jogi alapját, hogy a polgári védelem és az állami tűzoltóság bázisán a belügyminiszter irányítása alatt létrejöjjön országos szinten a PVOP és a TOP, megyei szinten a pv. megyei parancsnokságának és a tűzoltóság megyei parancsnokságának integrálása útján egy egységes rendvédelmi szerv, amelynek feladata a katasztrófavédelemmel összefüggő ágazati feladatok irányítása, összehangolása és végrehajtása, illetőleg azon államigazgatási feladatok ellátása, amelyeket jelenleg a Pvtv. és a Tütv. rögzít. Az új szervezet létrehozása megkívánja a jelenlegi személyi állomány átcsoportosítását, melynek végrehajtását kormányrendelet fogja szabályozni. Az átcsoportosítás nem von maga után létszámleépítést.

A végrehajtás helyi szintjén a tűzoltóság önkormányzati, illetve a polgári védelmi feladatok állami jellege az integráció megvalósítását nem teszi ugyan lehetővé, de a felső és közép (megyei) szinten létrehozott szervezetek, az anyagi eszközök centralizáltsága, továbbá az a tény, hogy a védekezés irányítását helyi védelmi bizottság végzi, a biztosítéka a katasztrófavédelem hatékony végrehajtásának. Ez jellemzi a fővárosi helyzetet is, ahol az integráció szintén nem hajtható végre.

Összességében: az országos és a megyei szintű szervezet egy, a párhuzamosságoktól mentes, ezért hatékonyabb, elsődlegesen a funkcionális feladatokra orientált szervezetként működne. A tervezet, figyelemmel arra, hogy a katasztrófavédelem irányításának megszervezése és finanszírozása állami feladat, a kártalanítás és a térítés szabályainak meghatározásában a Hvt. szabályait veszi alapul. Mivel az operatív és a hatékony irányítás megvalósítása a kormány felelőssége, ezért a végrehajtás részletes szabályozására a kormányt hatalmazza fel a tervezet. Mindezzel a tervezet megteremti a szervezeti és törvényi alapjait egy hatékonyabban működő katasztrófaelhárító rendszernek.

Vissza a lap elejére